Муниципальные нормативно правовые акты органов местного самоуправления

Правовые акты местного самоуправления, их классификация

Правовой акт местного самоуправления – это официальный письменный акт, имеющий юридические последствия, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом по предметам ведения и в объеме полномочий, в определенном порядке и устанавливающий общеобязательные правила по вопросам местного значения в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования – основной нормативно-правовой учредительный акт, определяющий статус муниципального образования.

Регламент представительного органа местного самоуправления – правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его сессиях, образования комиссий и др.

Постановление – нормативный акт, имеющий общеобязательное предписание, действующее на территории муниципального образования до его официальной отмены.

Положение – акт, систематизирующий нормы статусного характера (о конкретном органе местного самоуправления).

Распоряжение – акт оперативно-конкретного характера.

Приказы и инструкции – акты оперативно-распорядительного характера.

Классифицируются правовые акты по следующим основаниям:

  • нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц, – уставы муниципального образования, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;
  • индивидуальные правовые акты разового характера или применения, адресованные конкретному физическому или юридическому лицу, например: договор найма муниципального жилого помещения, приказ главы администрации муниципального образования об увольнении муниципального служащего и др.

По содержанию правовые акты местного самоуправления можно классифицировать в зависимости от предметов ведения местного самоуправления следующим образом:

  • правовые акты по вопросам социальной политики;
  • правовые акты по вопросам хозяйственной деятельности;
  • правовые акты по вопросам деятельности местного самоуправления в социально-культурной сфере;
  • правовые акты по вопросам охраны общественного порядка, и др.

По порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают:

  • правовые акты, требующие обязательной публикации;
  • нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);
  • правовые акты, не требующие официального опубликования (обнародования), – как правило, акты для служебного пользования.
  • Свойства правового акта местного самоуправления

2.2.8. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления

Согласно ст. 131 Конституции, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления могут конкретизировать нормы, предусмотренные актами всех указанных уровней, при условии, что нормативно-правовой акт органа мест-

ного самоуправления принимается уполномоченным на то органом местного самоуправления и в рамках установленной для него компетенции.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной соб-ственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления соответствующих материальных и финансовых средств.

Такие полномочия на федеральном уровне определены рядом законодательных актов, и прежде всего — федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вступает в силу с 1 января 2006 г.) и Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (утрачивает силу с 1 января 2006 г.). К ним можно отнести также Указ Президента РФ от 15.10.99 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10.03 г. № 131-ФЗ, к вопросам местного значения поселения относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения, и др.

Согласно п. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ, органы местного самоуправления могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ. В случае противоречия норм, содержащихся в актах органов местного самоуправления, нормативным правовым актам РФ или субъектов РФ действуют нормы, установленные актами РФ и субъектов РФ.

К компетенции органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений Земельным кодексом РФ, в частности, отнесено принятие правил землепользования и застройки территорий поселений, регулирование использования и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также установление:

публичных сервитутов — права ограниченного пользования земельными участками в интересах местного само-управления или местного населения;

особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной дея-тельности коренных малочисленных народов РФ и этни-ческих общностей;

предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;

максимальных размеров участков, предоставляемых в собственность граждан бесплатно из земель, находящихся в муниципальной собственности, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;

процедур и критериев предоставления земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений;

порядка определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности. Иными актами земельного законодательства могут быть

установлены дополнительные полномочия органов местного самоуправления.

Так, постановлением Главы администрации Шаховского района Московской области от 21.07.03 г. № 630 определены до-

пустимые пределы уточнения значения площади ранее предоставленных земельных участков. Решением Совета депутатов муниципального образования «Красногорский район Московской области» от 25.01.01 г. № 163/1 (в ред. от 27.02.03 г.) утверждено Положение о порядке управления и распоряжения землей в му-ниципальном образовании «Красногорский район Московской области». Совет депутатов муниципального образования «город Климовск» Московской области своим решением от 09.04.03 г. № 2/3 утвердил Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля в городе Климовске Московской области. Аналогичное положение утверждено Решением Совета депутатов Мытищинского района Московской области от 18.07.02 г. № 33/3 и т.д.

3.4.3 Юридическая сила нормативных актов местного самоуправления.

Юридическая сила нормативных правовых актов в Российской Федерации имеет свои особенности в связи с ее федеративным устройством. Среди принимаемых органами публичной власти РФ муниципальные правовые акты по юридической силе располагаются в самом низу системы нормативно-правовых актов.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий — городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением.

Нормативные правовые акты местного самоуправления должны:

— отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;

— быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления по вопросам ведения соответствующего муниципального образования;

— в случаях, установленных законом, пройти государственную регистрацию;

— публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

— приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления

В целом же, иерархия актов органов местного самоуправления и их юридическая сила в значительной степени зависит от субъекта, принявшего соответствующий правовой акт. Акты местного самоуправления, принимаемые на местном референдуме, сходе обязательны для органов местного самоуправления, действующих на соответствующей территории. При последующем издании нормативных и иных правовых актов органы местного самоуправления должны руководствоваться решениями, принятыми населением на местном референдуме.

Особое место среди актов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований.

Акты представительных органов местного самоуправления обладают более высокой юридической силой по сравнению с актами исполнительных органов местного самоуправления соответствующего уровня.

Правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования должны соответствовать актам представительных органов местного самоуправления, уставу муниципального образования, решению, принятому на местном референдуме, сходе граждан.

В свою очередь, приказы руководителей органов и структурных подразделений местной администрации должны соответствовать законодательству, правовым актам представительного и исполнительного органа местного самоуправления.

Обратим внимание па то, что решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, не могут быть отменены органами государственной власти и управления, другими органами местного самоуправления. Это — важная гарантия.

В заключение отметим, что развитие муниципального правотворчества может приобрести устойчивый характер лишь при условии привлечения в этот процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры в целом, а также подготовкой квалифицированных кадров муниципальных служащих.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Оп­ределенной законодательной компетенцией в Российской Федерации наделены органы местного самоуправления. Согласно Конститу­ции РФ они самостоятельны и не входят в систему органов государст­венной власти (см.

Муниципальными правовыми актами могут решаться вопросы местного значения: формирование, утверждение, исполнение бюд­жета и контроль за исполнением бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собст­венности; содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; социальная под­держка малоимущих граждан; организация строительства и содержа­ние муниципального жилищного фонда; организация библиотечного обслуживания населения; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципаль­ного) значения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и му­сора; организация благоустройства и озеленения территории, ис­пользования и охраны городских лесов; организация освещения улиц; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и др.

Субъектами муниципального нормотворчества являются предста­вительные органы и должностные лица местного самоуправления. За­конодательством предусмотрена возможность принятия муниципаль­ных нормативных правовых актов на местном референдуме, местном сходе, собрании жителей муниципального образования. Система му­ниципальных правовых актов показана на интеллектуальной кар­те 06-04.

Нормативные правовые акты муниципальных образований

Первичный (низовой) уровень нормативно-правового регулирования местного самоуправления образуют акты, принимаемые муниципальными органами и населением непосредственно, – это муниципальные правовые акты. Под ними Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ΦЗ понимает «решение но вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер».

Указанное в данном Законе определение муниципального правового акта позволяет выделить следующие признаки муниципальных правовых актов:

– его документальное оформление;

– принимаются населением непосредственно либо органом и должностным лицом местного самоуправления;

– принимаются по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;

– территориальная ограниченность (обязательны для исполнения только на территории муниципального образования);

– нормативный либо индивидуальный характер.

Муниципальные правовые акты можно классифицировать по группам:

– уставы муниципальных образований;

– правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;

– правовые акты представительного органа муниципального образования;

– правовые акты главы муниципального образования;

– правовые акты главы местной администрации и иных должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ΦЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ. Совокупность региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов образует единый Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

В системе муниципальных правовых актов актами высшей юридической силы являются уставы муниципальных образований и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан. Эти акты имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить.

Устав – основной нормативный правовой акт муниципального образования. Это своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления. Это правовой символ самоорганизации и саморегулирования, определяющий роль граждан в управлении на местах. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям. Он регулирует широкий спектр вопросов жизни местного сообщества, связанных с решением вопросов местного значения.

Устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии подлежит официальному опубликованию. При этом также должны быть указаны порядок учета представительным органом муниципального образования предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Закон допускает единственный случай, когда не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, – если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ΦЗ устанавливает два основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования:

1) противоречие его Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъекта РФ;

2) нарушение установленного федеральным законом о местном самоуправлении порядка принятия устава.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образование, а также нарушение сроков регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Процедура государственной регистрации уставов муниципальных образований предусмотрена в Федеральном законе от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Ее организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, который не только проверяет соответствие устава Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, но и осуществляет антикоррупционную экспертизу. Регистрирующий орган включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

Приказом Министерства юстиции РФ от 21.05.2009 № 146 полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Главное управление Министерства юстиции РФ но федеральному округу.

В соответствии с Рекомендациями по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, утвержденными приказом Министерства юстиции РФ от 26.08.2005 № 147, государственная регистрация включает в себя:

– проверку устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;

– проверку соблюдения установленного Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ΦЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;

– присвоение номера государственной регистрации уставу, муниципальному правовому акту о внесении изменений в устав;

– выдачу свидетельства о государственной регистрации устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;

– включение соответствующих сведений (записи) в государственный реестр уставов муниципальных образований.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ включаются следующие сведения:

1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;

2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);

3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.

Устав муниципального образования после государственной регистрации подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию) и вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования). Обязанности по опубликованию (обнародованию) Устава муниципального образования возложены на главу муниципального образования.

Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ΦЗ и в ряде других его положений, согласно которой в уставе муниципального образования должны определяться:

– наименование, границы и состав территории муниципального образования;

– вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

– формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем формирования органов территориального общественного самоуправления;

– виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;

– срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов;

– виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок ее применения;

– порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

– порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Наиболее значимые вопросы организации и деятельности местного самоуправления решаются населением непосредственно путем проведения местного референдума, на сходах и собраниях граждан.

Решения местного референдума имеют высшую юридическую силу, обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования и не нуждаются в утверждении органами или должностными лицами местного самоуправления.

Сходы граждан могут проводиться только в небольших муниципальных образованиях. Практика показывает, что в поселении при числе жителей более 300–400 человек организовать сход уже сложно, поэтому сходы организуются в поселениях, где проживает не более 100 человек, обладающих активным избирательным правом.

Порядок созыва и проведения схода граждан, принятия и изменения их решений, пределы их компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

К муниципальным нормативным актам также относятся правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам своего ведения. Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом и законами субъектов РФ.

Правовой инициативой, т.е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятия в органы местного самоуправления, обладают: глава муниципального образования, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления; председатель суда; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определено в уставе муниципального образования.

Если говорить об иерархии рассматриваемых актов, то среди них наибольшую значимость имеют решения выборных представительных органов муниципального образования, затем акты главы муниципального образования и главы местной администрации.

Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Данные нормативные акты должны соответствовать Конституции РФ, федеральному законодательству, законам субъектов РФ, уставу муниципального образования. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ в случае признания судом нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования противоречащим конституционным нормам и указанным нормативным актам он подлежит отмене. Если данные органы местного самоуправления не выполнят решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимаются в форме решений, постановлений и распоряжений.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования, принимает решения, которые могут быть двух видов: нормативные и ненормативные. Нормативные решения содержат правовые нормы и устанавливают общеобязательные правила на территории муниципального образования, например решение Саратовской городской Думы «О мерах по ремонту транзитно-уличной сети города». Ненормативные решения регулируют вопросы организации деятельности представительного органа местного самоуправления, например решение Саратовской городской Думы «Об утверждении состава рабочей группы по разработке Положения о проведении конкурса на должность главы местной администрации».

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, вправе отклонить указанный нормативный правовой акт и в течение 10 дней направить его на доработку в представительный орган муниципального образования. Если при повторном рассмотрении принятый нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, например постановление Председателя Саратовской городской Думы «Об утверждении положения о кадровом резерве аппарата Саратовской городской Думы», распоряжение Председателя Саратовской городской Думы «О проведении праздничных мероприятий в честь годовщины Победы в Великой Отечественной войне».

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа местного самоуправления, издает постановления, распоряжения. Постановления, как правило, издаются по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с исполнением отдельных государственных полномочий; распоряжения – по вопросам организации работы исполнительного органа местного самоуправления.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами, издает постановления, например постановление Главы администрации г. Саратова «Об утверждении Регламента коллегии и постоянно действующего совещания».

В настоящее время согласно Положению о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденному постановлением Правительства РФ от 10.09.2008 № 657, в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями ведется федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность содержащихся в нем сведений.