Надзор контроль соотношение

научная статья по теме СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИЙСКОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ Государство и право. Юридические науки

Цена:

Авторы работы:

ЧЕРЕКАЕВА ЕКАТЕРИНА АНАТОЛЬЕВНА

Научный журнал:

Год выхода:

Текст научной статьи на тему «СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИЙСКОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ»

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИЙСКОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ

ЧЕРЕКАЕВА Екатерина Анатольевна,

аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: [email protected]

Краткая аннотация: на сегодняшний день существует проблема разграничения понятий экологического контроля и надзора. Не сформировалось по этому поводу единого мнения у ученых — экологов, так же как и на законодательном уровне не выработано единообразного подхода к пониманию этих правовых категорий. В одних нормативных актах употребляется только термин «контроль», в других — только «надзор», в-третьих — одновременно употребляются оба этих термина. Также не решен вопрос является ли природоресурсный контроль (надзор) частью экологического контроля.

There is a problem distinguishing between environmental control and supervision. It is not still formed among scientists — ecologists on this consensus, as well as it is not developed a uniform approach to the understanding of these legal categories in the legislative. Some regulations only used the term «control», other — only the «supervision», in the third — both terms are used. It not resolved the question whether the Natural resources control (supervision) is a part of environmental control also.

Ключевые слова: экологический контроль и надзор; природоресурсный контроль и надзор; лесной контроль (надзор); горный контроль (надзор); водный контроль (надзор); контроль (надзор) в области охраны животного мира.

Environmental control and supervision; natural resources control and supervision; forest control (supervision); mining control (supervision); a water control (supervision); a wildlife control (supervision).

В условиях все возрастающей нагрузки на окружающую природную среду все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов экологического контроля и надзора фактически во всех сферах жизни общества. Малоэффективные контроль и надзор (либо их отсутствие) нередко становятся причиной экологических бедствий, что влечет за собой не столько финансовые потери, сколько катастрофическое ухудшение условий жизнедеятельности человека и других живых организмов. Так, например, отсутствие должного контроля со стороны государства за обращением с отходами производства может повлечь за собой загрязнение почв, атмосферного воздуха, вод и массовую гибель животных.

Контроль и надзор, являясь способами обеспечения законности, используются в научной литературе, законодательных и иных нормативно-правовых актах как самостоятельные понятия и как синонимы. Для того чтобы эти

понятия разграничить в экологическом праве необходимо определиться с их сущностью.

Так, у В. Даля контроль — это «учет, проверка счетов, отчетности»1. В словаре русского языка С.И. Ожегова контроль определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки.2

Общее понятие надзора определяется как наблюдение с целью присмотра, проверки.3 Таким образом, целями надзора как деятельности является не только проверка, но и присмотр, то есть понятие надзора с точки зрения семантики в русском языке является более широким, нежели понятие контроля.

Аналогичные понятия в украинском языке — «контроль» и «нагляд» (которые применяются непосредственно в нормативных актах) оп-

1 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1979. С. 401.

2 Словарь русского языка / Под ред. С.И. Ожегова. 4-е изд. М.: Гос. изд-во иностранных и национальных словарей, 1960. С. 285.

ределяются в толковых словарях следующим образом. «Контроль» определяется как проверка, учёт деятельности кого-, чего-нибудь, надзор за кем-то, чем-то.1

В обоих случаях содержанием контроля является надзор («нагляд»).

В то же время «наглядати» (надзирать) определяется как «следить за кем-, чем-нибудь для контроля, обеспечения порядка и т.д.»2.

В научной литературе институту «контроля» уделено большое внимание. В.П. Беляев выделяет существенные различия между контролем и надзором.3 Особенности контроля заключаются в следующем:

• в ряде случаев контроль осуществляется в отношении подчиненных органов;

• контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта (например, сотрудники Федеральной антимонопольной службы имеют право останавливать деятельность предприятий);

• контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности;

• должностные лица органов контроля могут привлекать к ответственности правонарушителей.

В отличие от контроля, для надзора характерны:

— отсутствие отношений подчиненности между надзирающими и поднадзорными органами;

• деятельность поднадзорного объекта оценивается только с точки зрения законности;

• вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается (например, в соответствии с п. 2 ст. 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»4 органы прокуратуры не вме-

шиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций);

• надзор в отличие от контроля не содержит административных функций;

• должностные лица органов надзора не вправе непосредственно применять меры взыскания за допущенные нарушения закона.

Проблеме смыслового разграничения контроля и надзора посвящено немало работ ученых-административистов.

Ряд авторов полагают, что контроль является родовым понятием по отношению к надзору. То есть надзор в этом случае является производным от контроля и имеет ряд характерных признаков: проверку соответствия специальным правилам, установленных для объектов, которые находятся под надзором; объекты проверки организационно не подчинены субъекту, осуществляющему надзор. Надзор в данном случае рассматривается как отдельный вид контроля.5 Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил6.

Также существует мнение, согласно которому термины «контроль» и «надзор» имеют самостоятельное значение, несмотря на то, что в законодательстве фактически невозможно найти четкого разграничения их сферы дея-тельности.7 Авторы, придерживающиеся данной точки зрения, считают административный надзор самостоятельным видом государственного контроля8 или самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности, которой присущи свои особенности.9

Ряд авторов полагает, что надзорные

1 Новий тлумачний словник украшськоТ мови. У 4 т. 2 т. К.: Акошт, 1999. С. 318.

3 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: Дисс. . на соиск. докт. юрид. наук. Саратов: Саратовская гос. академия права, 2006.

4 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

5 АндрмкоО.Ф. Державний контроль в УкраТ’нк оргашзацмно-правовi засади. К.: Наукова думка, 2004. С. 91-92; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. С. 97-104; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 17-19.

6 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. М., 1995. С. 252.

7 Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М.: Госюриздат, 1963. С. 69-78; Денисов Р.И. Проблемы теории практики. Сборник научных трудов. М.: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1983. С. 51-60.

8 Зырянов С.М. Административный надзор. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Науч. Изд. М.: Юриспруденция, 2010. С. 45.

9 Овсянко Д.М. Административное право: Уч. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 145-148.

полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора, деятельность которого выражается в обеспечении соблюдения Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, и не относится ни к одной ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная)1. Санитарный, пожарный и другие виды деятельности неточно называют надзором, так как в действительности это контроль2.

По мнению Н.М. Конина, в настоящее время сложились три организационно правовых способа обеспечения законности в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность. Его позицию разделяют и такие ученые-административисты, как В.М. Манохин, Ю.Н. Старилов, Ю.С. Адушкин.

Д.Н. Бахрах рассматривает надзор как суженный контроль. По мнению ученого, следует различать контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности3. Такой же точки зрения придерживается Н.Г. Салищева, по мнению которой надзор — это специфическая форма надведомственного контроля и метод деятельности органов внешнего государственного контроля.4.

С этим согласны Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов, которые рассматривают надзор как специфическую разновидность контроля. Контроль направлен на получение информации, необходимой государственным органам для обеспечения эффективного регулирования соответствующей деятельности. Надзор же, в отличие от контроля, не рассматривается как функция государственного управления, он на-

1 Гаращук В.М. Теоретико-правов1 проблеми контролю та нагляду у державному управлЫ: Автореф. дисс. . на соиск. докт. юрид. наук. Харюв, 2003; Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006. № 7. С. 42.

2 Адмшютративне право Украши: Пщручник / За ред. Ю.П. Биття-ка. Харюв, 2000. С. 222.

3 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2000. С. 609.

4 Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред.

В.И. Туровцева. М., 1970. С. 180.

правлен на ограничение прав и свобод человека в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обес

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

О соотношении понятий «контроль» и «надзор» в публичном управлении (Зубарев С.М.)

Дата размещения статьи: 24.04.2015

В настоящее время в связи с разработкой проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» практическое значение обрело решение вопроса о соотношении понятий контроля и надзора в публичном управлении. Данная проблема всегда была в поле зрения ученых-административистов, однако результаты их исследований в нормотворчестве использовались фрагментарно. Это приводит к смешению указанных понятий, использованию их как синонимов в нормативных правовых актах, что на практике существенно осложняет деятельность и проверяемых, и проверяющих.
В Федеральном законе от 08.08.2001 N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее — Закон о государственном контроле 2001 г.) под государственным контролем (надзором) понималось проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (выделено автором — С.З.).
———————————
См.: СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436.

Обратим внимание на два основополагающих положения, раскрывающих сущность приведенного понятия: о проверке как главной и единственной форме контроля (надзора); о предмете контроля (надзора) как выполнении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами обязательных требований к товарам (работам, услугам), т.е. законности деятельности указанных субъектов. Тем самым определение содержит разработанные теорией административного права ключевые признаки административного надзора.
По нашему мнению, именно для его осуществления Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» созданы федеральные службы. Формально на них возложены функции по контролю и надзору, которые по своей природе опять-таки надо признать надзорными. Такой вывод вытекает из анализа приведенной в пп. «б» п. 2 Указа дефиниции. Здесь указаны: объекты надзора — деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц и граждан; предмет надзора — исполнение установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; формы надзора — осуществление действий по контролю и надзору (как правило, проведение проверок — С.З.).
———————————
См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о государственном контроле 2008 г.) , пришедший на смену Закона о государственном контроле 2001 г., в целом воспринял идеологию последнего. Согласно ст. 2 Закона государственный контроль (надзор): 1) деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений; 2) деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
———————————
См.: СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6249.

Как мы видим, первая часть определения, отражающая сущность надзорной деятельности, дополнена признаком о принятии уполномоченными органами государственной власти предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Вторая часть расширяет формы и методы административного надзора, включая в них помимо проверок наблюдение, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Тем самым, исходя из анализа базового определения, можно сделать вывод о том, что предметом Закона о государственном контроле 2008 г. являются отношения, складывающиеся в процессе надзора, а не контроля. Данное обстоятельство может стать основанием для корректирования названия Закона и его содержания. Тем более, что подобные шаги уже предприняты на подзаконном уровне.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 N 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» были приняты положения о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха, в области использования и охраны водных объектов, в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. В связи с этим утратили силу аналогичные акты о государственном контроле в соответствующих областях. Указанное Постановление Правительства Российской Федерации также внесло изменения в многочисленные правительственные акты, устранив терминологическое смешение понятий контроля и надзора в пользу последнего. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 N 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» получило название «О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов», а Постановление Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 N 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» стало называться «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» .
———————————
См.: СЗ РФ. 2013. N 24. Ст. 2999.
См.: СПС КонсультантПлюс: Законодательство.

Если в рассматриваемом документе речь идет прежде всего о корректировке терминологии нормативных правовых актов, то в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р , была предпринята попытка отграничить контроль от надзора в содержательном аспекте. В Концепции подчеркивалась необходимость разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов: «это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке». К контрольным полномочиям были отнесены исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации, к надзорным — проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности. Однако до сегодняшнего дня реальных шагов для нормативного разграничения содержания терминов «контроль» и «надзор» сделано не было.
———————————
См.: СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

На наш взгляд, для корректировки существующих и принятия новых нормативных правовых актов в области контрольных отношений вопрос о соотношении анализируемых понятий имеет принципиальное значение. Поэтому необходимо признать положительным стремление разработчиков к их разграничению в проекте Концепции проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» (далее — проект Концепции).
В проекте Концепции признаками контроля предлагается считать: непрерывный процесс реализации функции; охват мероприятиями всех подконтрольных субъектов (групп субъектов) за одинаковый интервал времени; целевое предназначение — обеспечение законности и безопасности, достижение целевых показателей, корректировка управляющего воздействия на контролируемую сферу (отрасль); планирование контрольных мероприятий в зависимости от требований законодательства; применение риск-ориентированной модели как сугубо внутриведомственного инструмента реализации контрольной функции. В отличие от контроля надзор является правоохранительной деятельностью; осуществляется в отношении неопределенного круга лиц; осуществляется выборочно с доведенной до всеобщего сведения частотой надзорных мероприятий; осуществляется с целью обеспечения законности и безопасности; планируется на основе риск-ориентированной модели.
К сожалению, с помощью предлагаемых признаков вряд ли возможно провести необходимое разграничение. Они чем-то схожи, порой несколько абстрактны в научном и практическом восприятии, а, главное, очень уязвимы с теоретических позиций.
Анализ многочисленных трудов по теории государственного управления и административному праву позволяет сделать вывод о том, что устоявшимися признаками контроля являются: функция государственного управления; составная часть (стадия) иных функций государственного управления; форма обратной связи между субъектом и объектом государственного управления, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений; организационно-юридическое средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении; особый вид юридического процесса .
———————————
См. подр.: Зубарев С.М. Обеспечение законности в деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации: учебное пособие / С.М. Зубарев. Изд. 2-е, испр. и доп. М.: ГУУ, 2012. С. 22 — 28.

В теории административного права государственный надзор подразделяется на прокурорский и административный (иногда выделяют также судебный надзор). В проекте Концепции особое внимание справедливо обращается на административный вид надзора. Традиционной в юридической науке является точка зрения о том, что надзор — это ограниченный по предмету контроль. Если предметом контроля выступают законность и целесообразность деятельности подконтрольных объектов, то предмет надзора составляет только законность такой деятельности.
Административный надзор обладает следующими признаками: отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; наличие специального объекта надзорной деятельности — исполнение физическими и юридическими лицами норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах; возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам; строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличие юрисдикционных полномочий .
———————————
См.: Административное право Российской Федерации: учебник / Ю.И. Мигачев, Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров, под ред. Л.Л. Попова. 3-е изд., испр. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2011 (Основы наук). С. 269 — 270.

С учетом теоретически обоснованных, устоявшихся положений административно-правовой науки предлагается следующим образом разграничить понятия контроля и надзора по субъектно-объектным признакам.
Контроль как функция государственного управления осуществляется государственными органами (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, суды, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.) исходя из принципа разделения властей и компетенции государственных органов. Такой подход позволяет выделить парламентский, судебный, правительственный, финансовый, правозащитный контроль. В системе исполнительной власти федеральными министерствами в отношении подведомственных федеральных служб и федеральных агентств осуществляется ведомственный контроль.
Всеми органами публичного управления проводится внутриведомственный контроль, в ходе которого вышестоящие государственные органы и органы местного самоуправления устанавливают соответствие или несоответствие фактического состояния деятельности подчиненных органов, предприятий и учреждений требуемому стандарту, производят оценку результатов их работы в целом либо по отдельным направлениям (задачам), а также при необходимости принимают организационно-правовые меры.
Объектом государственного контроля выступает деятельность: государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих; органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих; руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) предприятий.
Контроль проводится в целях установления законности, целесообразности и эффективности деятельности органов публичного управления, а также обнаружения и устранения негативных явлений в их функционировании.
В настоящее время виды государственного контроля регламентируют Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» , Федеральные законы: от 07.05.2013 N 77-ФЗ «О парламентском контроле» ; от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и др. В этих Законах определены особенности организации и осуществления контрольной деятельности различными государственными органами и должностными лицами.
———————————
См.: СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
См.: СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.
См.: СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

Надзорные полномочия реализуют специально уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица в отношении организационно неподчиненных объектов. Административный надзор, являясь разновидностью государственного контроля, направлен на строгое и точное исполнение государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства.
При этом применяется комплекс мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного правопорядка и привлечения виновных к административной ответственности. Например, в соответствии с Положением о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305 (ред. от 21.04.2010) «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны» , должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право: осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами; выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны; составлять протоколы об административных правонарушениях в порядке, определенном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
———————————
См.: СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2641.

Сегодня в стране действует значительный массив федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора в различных областях.
Анализ нормативных источников, по мнению С.М. Зырянова, свидетельствует об их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости, наличии множества коррупциогенных факторов. В настоящее время институт административного надзора переживает период активного, но в некоторой степени стихийного развития . В этой связи автор предлагает формирование единой правовой основы — федерального закона «Об административном надзоре».
———————————
См.: Зырянов С.М. Административный надзор органов исполнительной власти: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 16.

На наш взгляд, принятие подобного закона — дело перспективы, признавая надзор видом контроля, сегодня более актуальным является подготовка Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». В этом законодательном акте можно было бы установить общие для всех видов государственного контроля понятийный аппарат, цели, принципы контрольной деятельности, основные полномочия контрольных органов, порядок координации их деятельности. В разделах особенной части отразить специфику осуществления основных видов государственного контроля, в т.ч. административного надзора. При этом часть нормативного материала сделать отсылочной к уже действующим нормативным правовым актам.
Такое решение нормотворческой задачи нам кажется более соответствующим административно-правовой доктрине и должно быть учтено при подготовке проекта Концепции и проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации».
Отдельное внимание необходимо уделить основной идее проекта Концепции — «создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации». Полностью поддерживая стремление к унификации системы государственного и муниципального контроля, нельзя согласиться с формированием в одном законе единой правовой базы контрольной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Соединение в одном федеральном законодательном акте предписаний о государственной и местной контрольной деятельности противоречит конституционным положениям, закрепляющим разграничение органов государственной власти и органов местного самоуправления, обусловленное особой правовой природой и самостоятельностью последних в решении вопросов местного значения (ст. ст. 12, 130, 132 Конституции Российской Федерации).
В этой связи думается, что неверным было включение в предмет Закона о государственном контроле 2008 г. общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением муниципального контроля. Подобное решение можно объяснить только необходимостью «ускоренной» регламентации данного сегмента контрольных отношений в интересах обеспечения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Ведь именно на защиту прав указанных лиц от «произвола» контролеров различного уровня изначально и был направлен Закон о государственном контроле 2001 г. Сегодня надо выработать меры по недопущению повторения указанной методологической ошибки.
На наш взгляд, целесообразно принять отдельные системообразующие федеральные законы, регулирующие организацию и осуществление государственного и муниципального контроля. Базовые положения этих законов (принципы, цели, задачи контроля, формы его осуществления) должны корреспондироваться друг с другом, создавая целостность системы контроля органов публичной власти. В то же время учитывая, что муниципальный контроль регулируется также нормами актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предлагается разработать и принять федеральный закон с названием, например, «Об общих принципах организации и осуществления муниципального контроля в Российской Федерации» либо «Об основах муниципального контроля в Российской Федерации».
В этом законодательном акте было бы логичным закрепить единые подходы к организации и осуществлению муниципального контроля, а также отразить специфику организации и осуществления контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, и за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления). При этом преждевременным представляется наделение надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления из-за их слабых возможностей по правовому, кадровому, финансовому и материально-техническому обеспечению такой деятельности.
Об этом убедительно свидетельствует практика наделения контрольными полномочиями исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В докладе «Региональный и муниципальный контроль», подготовленном Минэкономразвития России в 2012 г., сделан вывод: «Эффективность муниципального контроля находится на крайне низком уровне. Муниципалитеты в силу недостатка практически всех ресурсов (финансовых, а, следовательно, и кадровых, и материально-технических средств) не осуществляют все закрепленные за ними в нормативно-правовой базе виды муниципального контроля. В лучшем случае в муниципальном образовании реально осуществляется муниципальный земельный контроль и 1 — 2 вида контроля по выбору муниципалитета. Количество проверок, как правило, незначительно, в том числе и потому, что муниципальные инспекторы исполняют не только полномочия по контролю, но и другие полномочия. В большинстве случаев результативность существенной части муниципального контроля невысока, где-то стремится к нулю, а где-то на протяжении уже длительного времени находится на нулевой отметке» .
———————————
См.: URL: http://ar.gov.ru/library/index.html?folder_id=1.

Таким образом, на сегодняшний день созрела объективная необходимость кардинального совершенствования законодательства о контроле в публичном управлении, но делать это необходимо продуманно, опираясь на достижения теории административного права и смежных наук. Поспешность в правотворчестве приводит к большим проблемам в правоприменительной практике.

3.2. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. Совпадение и различие

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что органы контроля как государственные, так и негосударственные, общественные, действующие на основании закона, а также органы прокурорского надзора выполняют в государстве, обществе необходимые и важные задачи.

Действительно, в деятельности органов прокуратуры, как органов надзора за соблюдением законности, так и органов контроля, многое совпадает и пересекается, что как раз и требует постоянного, целенаправленного и четкого взаимодействия надзорных и контролирующих органов.

Можно выделить следующие характерные черты, определяющие деятельность рассматриваемых органов:

Органы надзора и контролирующие органы руководствуются и добиваются исполнения закона. Именно поэтому мы полагаем, что необходима четко разработанная Концепция развития этих органов, законодательно регламентированные задачи, полномочия, основные задачи и принципы деятельности.

Органы надзора и органы контроля имеют основную цель на основе конституционных требований — это обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Органы надзора и органы контроля должны быть максимально открыты для общества, осуществлять свою деятельность на основе принципа гласности в пределах, установленных законом, чтобы обеспечить соблюдение права человека на охрану частной жизни и соблюдение охраняемых законом государственной и специальной тайн.

Задачей органов прокурорского надзора и контролирующих органов, наряду с осуществлением надзора и контроля за соблюдением закона и надлежащей деятельности, является не только и не столько выявление нарушений, что, несомненно, очень важно с любой точки зрения, а установление причин нарушений, условий, которые способствуют их совершению, недоработкам и упущениям. Именно это дает возможность разрабатывать необходимые меры для предотвращения любых нарушений, будь то нарушения порядка, которые не являются опасным, дисциплинарно наказуемым нарушением либо влекущим административную ответственность, либо преступления. Именно поэтому мы полагаем и ранее высказывались об этом46, что требуется подготовка и издание специального Федерального закона «О предупреждении правонарушений», поскольку в таком законе должны быть разработаны и предусмотрены различные меры как по линии государства и его органов, так и общественных объединений и организаций, всей общественности для предупреждения различного рода нарушений, а также форм и видов контроля (надзора) за соблюдением и исполнениемтакого закона.

У органов надзора и контролирующих органов во многом, и это естественно, совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок. Разумеется, что тактики проведения и использования названных методов различны. Здесь, как нам представляется, необходимо как для органов надзора, так и для контролирующих органов четкое и полное регламентирование на уровне закона порядка, пределов, сроков, оформления использования тех или иных методов контроля (надзора), с установлением также порядка обжалования, в том числе в суд, причем с определением в законе, что должно представляться в суд и в какие сроки должно быть рассмотрено обращение. То есть необходимо установить приемлемый для граждан порядок, когда правильность действий должен был бы доказывать не обратившийся в суд (или в иной орган, уполномоченный на это законом) гражданин, а соответствующий представитель органа контроля (надзора), то есть тот чиновник, который принял решение или выдвинул определенное требование. Должна быть предусмотрена, как сказал швейцарский адвокат Карл Экштайн, определенная административная процедура, которая поможет бороться с имеющим иногда место произволом чиновника47.

6. Как органынадзора, так и контролирующие органыв своих решениях и действиях подконтрольны органам судебной власти,

46 См.: Рохлин В.И., Стуканов А.П. Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями // Правоведение. 1998. № 3. С. 94— 98; Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. СПб., 2000.

47 См.: Дымарский В. Нормы бюрократии на душу населения // Рос- сийская газ. 2002. 25 янв.

куда любой гражданин, различные предпринимательские структу-рыи общественные объединения вправе обжаловать их решения.

Взаимодействие органов надзора и контролирующих органов должно быть не только в форме передачи контролирующими органами материалов органам надзора, когда требуется вмешательство в силу создавшихся обстоятельств органов правоохранительных, но и в процессе проведения каких-то проверочных мероприятий, как это правильно отметил руководитель Счетной палаты РФС. В. Степашин48, а также для обсуждения возникающих проблем, неясных вопросов, организации работы по пропаганде и разъяснению законодательства, проведения совместных мероприятий по предупреждению правонарушений. Думается, что необходимо по примеру «Положения о взаимодействии правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденного Указом Президента РФ18 апреля 1996 г., подготовить соответствующее Положение о взаимодействии правоохранительных органов и органов контроля и всех органов исполнительной власти, а может быть и законодательной власти. Представляется, что это, в частности, можно регламентировать и отрегулировать в предлагаемом Законе «О предупреждении правонарушений».

Названные нами весьма существенные совпадающие признаки в деятельности органов надзора и контролирующих органов и организаций определяют возможность их совместной работы, которой не могут и не должны мешать некоторые, хотя и важные отличия, характеризующие орган надзора — прокурорскую систему.

1. Органы прокуратуры как единая федеральная система осуществляют надзор от имени Российской Федерации и подчинены только закону. Органы контроля, как государственные, так и негосударственные, общественные, кем бы они не были образованы, таким правом и положением не обладают. Они осуществляют контроль от имени и по поручению того органа организации, которым они образованы и уполномочены, что требует

См.: Настольная книга прокурора.

и соответствующего законодательного оформления. Вот, в частности, почему мы полагаем, что прокурорскому надзору должна быть отведена специальная глава, раздел в Конституции Российской Федерации, как это сделано в конституциях многих зарубежных государств и как было ранее в Конституции СССР.

2. На Прокуратуру Российской Федерации — единую федеральную, централизованную систему — возложено осуще- ствлять надзор за соблюдением Конституции Российской Феде- рации и исполнением действующих на ее территории законов. Ни одному органу контроля, так же как и органам надзора, не поручено осуществление этого рода надзора. Целью такого над- зора, которая поставлена также перед прокурорским надзором, является обеспечение верховенства закона, единства и укрепле- ния законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Нам представляется, что регламентация и регулирование деятельности такого органа, которому поручена реализация вышесказанных целей, должна производиться на уровне Федерального конституционного закона, то есть в том же порядке, как деятельность Правительства, судебной системы. Только это будет способствовать достижению поставленных целей и задач, повысит авторитет и возможности надзора, который выполняется по поручению государства, поможет Президенту страны в выполнении его обязанности быть гарантом Конституции РФ, а также соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Органыпрокуратуры—единая, федеральная, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором РФ и подчиненная ему. Это дает возможность добиваться поставленной цели — обеспечения верховенства закона и единства законности во всей Федерации. В этом отличие прокуратуры, и весьма существенное, от контролирующих органов, которые подчинены различным органам, подотчетны им и обязаны выполнять их указания и учитывать их мнение, что не всегда правильно и соответствует закону.

Органы прокуратуры действуют и подчинены Конституции и Федеральному закону «О прокуратуре РФ», а также законам!, которые указаны в этом акте (в основном процессуальному законодательству в сфере осуществления судопроизводства). Это также дает возможность укреплять верховенство закона и единство законности, особенно с учетом независимости прокуратуры от федеральных органов исполнительной власти, местных органов власти (законодательной и исполнительной) и местного самоуправления. Органы, осуществляющие контрольную деятельность, руководствуются различными правовыми актами, нередко противоречащими друг другу, зависимы от создавших и уполномочивших их органов, что не может не сказаться на их деятельности. Именно поэтому многие ученые и практические работники высказываются о необходимости в законодательном порядке усилить независимость контролирующих органов, что нам представляется совершенно правильным.

Органыпрокуратуры, не являясь органомуправления, при осуществлении надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность, деятельность органов контроля, не подменяют их и не пользуются правом решений, отмены решений. Они вправе только реагировать при нарушении закона теми средствами и методами, как это установлено законом. Это отличает их от органов контроля, являющихся органами управления.

Прокуратура как орган надзора имеет единый федеральный центр, который на основании закона направляет деятельность всей системы, обеспечивая согласованность действий, создавая возможность сосредоточить в нужный момент усилия всей системы на решении наиболее важных задач в установленные сроки. Контрольная система такого центра не имеет, хотя, несомненно, нуждается в нем, что вызывает необходимость проработки данной проблемы и разработки основополагающего по принципиальным вопросам федерального закона о контролирующей системе Российской Федерации, ее отраслевом подразделении, полномочиям, мерам воздействия, взаимодействии.

Прокуратура имеет единые средства и мерыреагирования, установленные законом, апробированные практикой, что обусловливает необходимость их сохранения и некоторого расширения и конкретизации, о чем мы уже говорили выше. Думается, что подобные меры воздействия для каждого уровня контролирующих органов должны быть разработаны и для органов контроля.

Названные различия еще раз убеждают в том, что органы контроля и надзора по их сущности — это органы разноплановые по своему характеру и содержанию, своим целям и задачам и направленности деятельности. Именно поэтому органами надзора являются органы прокурорского надзора, а все остальные, именуемые «надзором», — органами государственного контроля.