Система исполнительной власти в рф и структура ее органов

Словарь юридических терминов: Система органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти — это принципиальное устройство ее основных организационных частей, перечень типовых и родовых групп органов. В систему органов исполнительной власти РФ включены следующие элементы: высший орган исполнительной власти — Правительство РФ; федеральные органы исполнительной власти — министерства и ведомства РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ — высший и иные.

Принципы системы органов государственной исполнительной власти РФ: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов; народовластие; федерализм; разделение властей; ответственность; гласность; обеспечение прав и свобод человека и гражданина; государственная и территориальная целостность РФ; распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельность осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий. Кроме названных принципов в устройстве исполнительной власти имеет место процесс перераспределения компетенции между органами исполнительной власти, и в этом случае действует принцип централизации (децентрализации), делегирования (передачи части полномочий), что является прямым продолжением общегосударственного принципа разделения властей и разграничения полномочий в обособленной сфере — исполнительной власти.

Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно связана с соответствующей системой, принадлежит ей и характеризует ее. Структура системы органов исполнительной власти — это нормативно-закрепленный и исчерпывающий перечень органов, реально отправляющих властные полномочия (виды органов). Структура разрабатывается и принимается на основе системы. Многозначным понятием «структура органов исполнительной власти» охватываются:

1) структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах);

2) структура системы федеральных органов исполнительной власти;

3) структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ;

4) структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований;

5) организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти. О структуре речь идет в ст. 112 Конституции РФ.

Структура федеральных органов государственной исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти включается многочисленный аппарат на местах. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти существуют в любом федеративном государстве как органы, воспроизводящие компетенцию центрального аппарата на местах применительно к региональным и местным условиям деятельности. В зависимости от конкретной территориальной компетенции они бывают четырех типов: межрегиональные (окружные), по субъекту Федерации, межмуниципальные (межрайонные), районные. В зависимости от подчиненности они могут быть федеральными и субъектов Федерации. Наиболее многочисленную группу (в каждом субъекте несколько десятков) органов составляют территориальные органы федеральных государственных органов исполнительной власти. Их величина не имеет строго установленного количественного выражения, варьируется в субъектах Федерации в зависимости от потребностей управления. Общие принципы образования территориальных органов установлены Правительством РФ.

В субъектах Федерации структура определяется высшим должностным лицом или главой высшего органа исполнительной власти.

ЗАКАЗАТЬ АВТОРСКУЮ РАБОТУ ПО ЮРИСПРУДЕНЦИИ

Структура исполнительной власти.

После принятия ныне действующей
Конституции РФ, закрепившей принцип
разделения властей, в нормативную пра-
ктику вошло понятие «исполнительная
власть». Оно заменило собой термин «го-
сударственное управление». Все органы
государственного управления независи-
мо от их уровня стали именоваться орга-
нами исполнительной власти.

Конституция РФ ставит во главу
всей системы исполнительной власти
Правительство РФ. Она фактически вы-
вела его из подчинения Государственной
думе. Последняя лишена существовав-
шей ранее возможности осуществлять
функции исполнительной власти. Вме-
сте с тем конституционными нормами,
Федеральным конституционным зако-
ном «О правительстве РФ» от 17 декаб-
ря 1997 года, рядом федеральных зако-
нов и нормативных президентских
указов закреплена активная роль прези-
дента в руководстве правительством
и исполнительной властью в целом, хо-
тя формально Президент РФ стоит над
всеми ветвями власти, осуществляя вза-
имодействие между ними.

Рабочим аппаратом президента яв-
ляется его Администрация. Высказывав-
шиеся со второй половины 90-х годов
предположения многих исследователей-
государствоведов об Администрации
Президента РФ как действующей на
правах государственного органа управ-
ления, осуществляющей контроль за ис-
полнением указов и проводящей прези-
дентскую политику полностью нашли
подтверждение в последнем указе Пре-
зидента РФ от 25 марта 2004 года «Об
Администрации Президента Россий-
ской Федерации». В нем она названа
«…государственным органом, обеспечи-
вающим деятельность Президента Рос-
сийской Федерации и осуществляющим
контроль за исполнением решений Пре-
зидента Российской Федерации».

Указ от 25 марта 2004 года упростил
структуру президентской Администра-
ции. Вместо прежних четырех главных
управлений (государственно-правово-
го, контрольного, внутриполитического
и территориального) и шестнадцати
управлений (внешнеполитического, ор-
ганизационного, экспертного, канцеля-
рии, кадровой политики, по государст-
венным наградам, территориального,
по вопросам помилования, протокола,
прессы, взаимодействия с партиями,
информации, по работе с обращениями
граждан, референтного, по вопросам
казачества, по вопросам гражданства)
создано 18 самостоятельных подразде-
лений:

1. Аппарат Совета Безопасности РФ
(на правах управления)

2. Аппараты полномочных предста-
вителей Президента РФ в федеральных
округах (на правах управления)

3. Аппарат советников Президента РФ;

4. Государственно-правовое управле-
ние Президента РФ

5. Канцелярия Президента РФ (на пра-
вах управления)

6. Контрольное управление Прези-
дента РФ (на правах управления)

7. Референтура Президента РФ (на
правах управления)

8. Секретариат руководителя Адми-
нистрации Президента РФ (на правах
управления)

9. Управление Президента РФ по внеш-
ней политике

10. Управление Президента РФ по вну-
тренней политике

11. Управление Президента РФ по кад-
ровым вопросам и государственным на-
градам

12. Управление Президента РФ по во-
просам государственной службы

13. Управление Президента РФ по
обеспечению конституционных прав
граждан

14. Управление информационного
и документационного обеспечения Пре-
зидента РФ

15. Управление Президента РФ по
работе с обращениями граждан

16. Управление пресс-службы и ин-
формации Президента РФ

17. Протокольно-организационное
управление Президента РФ

18. Экспертное управление Прези-
дента РФ.

Одно из самых заметных мест в со-
ставе президентской Администрации
занимает Совет безопасности — посто-
янно действующий консультационный
орган, возглавляемый президентом
страны. Он отвечает за подготовку ре-
шений президента по ключевым вопро-
сам жизнеобеспечения государства, его
защиты от внутренних и внешних
угроз. К его основным функциям отно-
сится контроль за реализацией органа-
ми исполнительной власти Федераль-
ного уровня и субъектов федерации
государственной стратегии в области
внутренней, внешней и военной по-
литики.

От имени президентской власти
в качестве координирующей силы вы-
ступают полномочные представители
Президента РФ в федеральных округах.
Они призваны осуществлять взаимо-
действие федеральных органов испол-
нительной власти с аналогичными орга-
нами в субъектах Федерации, а также
с органами местного самоуправления
и общественными объединениями.
Полномочные представители наделены
и контрольными функциями в отноше-
нии исполнения федерального законо-
дательства, указов и распоряжений
главы государства, постановлений и
распоряжений Правительства РФ. При
обнаружении в местных нормативно-
правовых актах положений, противоре-
чащих Конституции РФ и федераль-
ному законодательству, полномочные
представители вносят свои представле-
ния президенту о приостановлении их
действия.

Как должностные лица, подотчетные
непосредственно президенту страны,
полномочные представители получили
и прямые рычаги воздействия на мест-
ные администрации. Под их кураторст-
вом действуют окружные отделения
Главного контрольного управления Пре-
зидента РФ и контрольные инспекции
для осуществления комплексных прове-
рок субъектов Федерации. В поле зрения
этих органов находятся прежде всего во-
просы экономического развития регио-
нов, использования федерального иму-
щества и средств федерального бюджета
в округах.

О высокой роли Президента РФ
в структуре исполнительной власти го-
ворит тот факт, что Министерство ино-
странных дел и три силовых министер-
ства — обороны, внутренних дел
и Федеральная служба безопасности —
были подчинены непосредственно пре-
зиденту по указу Б. Ельцина от 11 янва-
ря 1994 года. Затем этот список
пополнили Министерство по делам гра-
жданской обороны, Министерство по
чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий, фе-
деральные службы внешней разведки,
охраны и пограничная. Президенту
подчинена часть агентств (таких как
Федеральное агентство правительствен-
ной связи и информации), два феде-
ральных надзора и две федеральных ко-
миссии.

Указ Президента РФ от 9 мар-
та 2004 года «О системе и структуре феде-
ральных органов исполнительной вла-
сти» существенно упростил эту систему,
сделав ее трехзвенной: министерства –
службы — агентства.

В меньшей степени изменения кос-
нулись ведомств, руководимых прези-
дентом. Самым заметным преобразова-
нием стало добавление к числу
министерств президентского подчине-
ния Министерства юстиции.

Ниже представлены федеральные ор-
ганы исполнительной власти, находящиеся
в ведении президента.

В гораздо большей степени измене-
ния коснулись федеральных ведомств,
подчиненных правительству. Прежде всего
они затронули министерский уровень.
Из 18 прежде существовавших мини-
стерств осталось только девять. Причем
прежние названия и облик сохранили
только два министерства — сельского хо-
зяйства и природных ресурсов.

Схематично представим произошед-
шие преобразования по четырем услов-
ным блокам бывших министерств.

Вместо прежних шести вице-премье-
ров в составе нового правительственного
кабинета предусмотрена лишь должность
одного вице-премьера (им стал А. Д. Жу-
ков). Правда, по мнению некоторых
аналитиков, фактически еще одним вице-
премьером стал бывший первый замес-
титель Администрации Президента РФ
Д. Н. Козак, возглавивший Аппарат феде-
ральных министров (в составе прежнего
кабинета существовала должность главы
Аппарата правительства).

При новых девяти министерствах об-
разована сеть федеральных служб (в ко-
личестве 20) и агентств (их насчитывает-
ся 25). Кроме того, еще две федеральные
службы находятся в непосредственном
подчинении Правительства РФ.

СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ,
НАХОДЯЩИХСЯ В ВЕДЕНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ
(установлена указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти» от 9 марта 2004 года)

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
Федеральная служба по труду и занятости
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию
Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму
Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации
Федеральное архивное агентство
Федеральное агентство по культуре и кинематографии
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным
знакам
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Федеральное агентство по науке
Федеральное агентство по образованию

Министерство природных ресурсов Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации

Федеральная служба по атомному надзору
Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии
Федеральная служба по технологическому надзору
Федеральное агентство по атомной энергии
Федеральное космическое агентство
Федеральное агентство по промышленности
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
Федеральное агентство по энергетике

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство по рыболовству
Федеральное агентство по сельскому хозяйству

Министерство транспорта и связи Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере связи
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта
Федеральное дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Федеральное агентство морского и речного транспорта
Федеральное агентство связи

Министерство финансов Российской Федерации

Федеральная налоговая служба
Федеральная служба страхового надзора
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
Федеральная служба по финансовому мониторингу
Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

Федеральная служба государственной статистики
Федеральная таможенная служба
Федеральная служба по тарифам
Федеральное агентство по государственным резервам
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
Федеральные органы исполнительной власти,
находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации
Федеральная антимонопольная служба
Федеральная служба по финансовым рынкам

Справку подготовил Алексей Ковальчук.

Система исполнительной власти.

Единство системы государственной
власти РФ

Основополагающим принципом государственного устройства России, согласно Конституции РФ, является единство
системы государственной власти. При
этом предметы ведения и полномочия
подлежат разграничению между органами государственной власти федерального
уровня и органами власти субъектов Федерации (ст. 5, ч. 3). При расширении
властных полномочий органов власти
субъектов Федерации в обход Конституции РФ (примеров чему множество)
единство системы нарушается.

Ряд действующих конституционных
положений направлен на предотвращение
возможного дисбаланса в сторону государственной суверенизации субъектов
Федерации. Статья 77 (ч. 1) Конституции РФ предусматривает формирование
структурно идентичных органов государственной власти по всей властной вертикали, ограничение самостоятельности
субъектов Федерации при установлении
ими собственных систем органов государственной власти. Вместе с тем ст. 73 закрепляет за субъектами Федерации всю полноту государственной власти вне пределов
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из данного
положения в государствоведческой литературе сложилась концепция единой, но
двухуровневой государственной власти.
Согласно этой концепции, органы государственной власти субъектов Федерации
обладают собственной компетенцией,
в границы которой не могут вторгаться
федеральные органы, но сами субъекты
Федерации вправе участвовать в решении
вопросов, относящихся к федеральной
компетенции.

Конституция РФ не допускает множественности систем государственной
власти субъектов Федерации. В то же
время она не содержит жестко регламентированных норм, касающихся организационных форм конкретных органов
власти.

Установление системы федеральных
органов законодательной, исполнительной и судебной власти, по Конституции
РФ, относится к федеральному ведению.

Федеральные органы исполнительной
власти РФ

Система органов государственной власти
состоит из разветвленных подсистем, одну из которых образуют органы исполнительной ветви власти.

Конституция РФ говорит о единой системе исполнительной власти, образуемой
в пределах совместного ведения соответствующих федеральных органов и органов
субъектов Федерации (ст. 77, ч. 2). Сложившийся состав этой системы таков:
Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, правительства, администрации иных субъектов Федерации, а также министерства и иные центральные
органы исполнительной власти (включая
их подразделения в субъектах Федерации),
отраслевые и территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о том, кто утверждает
систему федеральных органов исполнительной власти. В ст. 112 сказано только,
что Председатель Правительства РФ вносит предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Как признано в научной литературе,
указы Президента РФ «О структуре
федеральных органов исполнительной
власти», принятые 10 января 1994 года и 17 августа 1999 года (с изменениями
от 10 января 2000 года), не смогли в полной мере устранить неясность конституционных формулировок и пробелы федерального законодательства относительно
самого понятия единой системы органов
исполнительной власти в России и механизма взаимодействия федеральных исполнительных органов с аналогичными
органами в субъектах Федерации [1]. Вплоть
до 9 марта 2004 года, когда появился президентский указ «О системе и структуре
федеральных органов государственной
власти», отсутствовал какой-либо законодательный акт, конкретизирующий соответствующие положения Конституции РФ, в частности п. «г.» ст. 71.

Полномочия Президента
и Правительства РФ в системе
исполнительной власти РФ

До конца не определенными остаются место и значение Президента РФ в системе
исполнительной власти. Конституция
предоставляет ему широкие полномочия
в сфере государственного управления
(ст. 80, ч. 1). В то же время Конституция
наделяет Правительство РФ всей полнотой исполнительной власти (ст. 110, ч. 1).
В литературе отмечается несоответствие
конституционного и фактического статуса
Президента РФ, которое негативно сказывается на управленческой практике [2].

Конституция воздерживается и от более четкого определения правительственного статуса в системе федеральных органов исполнительной власти. Уточняет
статус Правительства РФ Федеральный
конституционный закон (ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации» 1997 года, где Правительство именуется высшим
органом исполнительной власти (ст. 1).

Структура Правительства РФ

До принятия Указа Президента РФ
от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» структуру Правительства формально определяли Конституция РФ и вышеназванный закон 1997 года. Она включала
Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров. В обоих законодательных актах отсутствует термин «первый заместитель
Председателя». Имевшее место на практике назначение первых заместителей фактически относилось к прерогативе Президента РФ, который решающим образом
влиял на формирование общей структуры
правительства; позднее такое положение
вещей было закреплено Указом Президента РФ от 17 августа 1999 года «О структуре
федеральных органов исполнительной
власти» (с изменениями от 10 января 2000 года). Кроме того, по усмотрению
Президента РФ в Правительство могли
входить должностные лица в ранге министров, которые не возглавляли федеральные
министерства (руководители Госкомимущества, Федеральной службы налоговой
полиции и др.). Таким образом, сложившаяся структура Правительства РФ, подтвержденная принятыми в августе—сентябре 1996 года и в марте 1997 года указами
Президента РФ, отличалась от установленной конституционными актами (Конституцией РФ и ФКЗ 1997 года).

Статус Председателя
Правительства РФ

Конституция РФ выделяет особое положение Председателя Правительства РФ.
Оно в первую очередь проявляется в самом порядке его назначения — Президентом и только с согласия Государственной думы. ФКЗ «О Правительстве РФ»
содержит норму, согласно которой освобождение от должности Президентом
Председателя Правительства влечет
за собой отставку Правительства РФ.

На Председателе лежит обязанность
по определению основных направлений
деятельности правительства и по организации его работы (ст. 113 Конституции).
Он представляет правительство за пределами территории РФ; ведет заседания
правительства, обладая правом решающего голоса; распределяет обязанности между своими заместителями; ставит вопрос о доверии правительству перед Государственной думой.
Председатель Правительства РФ направляет президенту на утверждение
предложения о структуре федеральных
органов исполнительной власти, о назначении на должность федеральных министров и об освобождении от нее. Он также постоянно информирует президента
о работе правительства.

Министерства

Согласно названному ФКЗ «О Правительстве РФ» 1997 года, в его работе
с правом решающего голоса вправе участвовать только федеральные министры.
Порядок подготовки и проведения заседаний правительства и его президиума
определяется Регламентом, утвержденным 18 июля 1998 года.

Конституция РФ не определяет правовое положение различных видов подведомственных Правительству органов
и порядок их образования, а также их
взаимоотношения с законодательными
и исполнительными властями. Указ Президента РФ от 10 января 1994 года
«О структуре федеральных органов исполнительной власти», расширив состав
федеральной исполнительной власти
за счет включения в нее отраслевых
и межотраслевых органов, не внес ясности относительно их субординации и распределения функций в общей системе.
Вместе с тем, по формальному признаку,
в состав правительственного кабинета не
вошли руководители важнейших народнохозяйственных отраслей (машиностроения, металлургии, химической и нефтедобывающей промышленности и др.),
поскольку они не обладали рангом министра. В то же время указ поставил в особое
правовое положение — двойного подчинения — министерства и ведомства ключевого «политического» блока, передав их
фактически в президентское управление.

За годы реформ и реорганизаций происходил постепенный отказ от традиционного понимания роли министерства как
отраслевого органа управления. Его стали
наделять функциями межотраслевого управления в соответствии с предпринятым
укрупнением объектов государственного
управления, «глобализацией сферы ведения». Появились министерства-монстры
(Минтопэнерго, Минтранспорта). Указом
Президента РФ от 17 марта 1997 года
«О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»
были ликвидированы Министерство оборонной промышленности, Министерство
промышленности и Министерство строительства. Большинство их функций отошло к Министерству экономики, частично — к другим федеральным органам.

Период с 1996 по 1998 год отмечен
появлением многочисленных президентских указов, касавшихся реорганизации
правительства и системы исполнительной власти. Они воспринимались одновременно и как поиск оптимальной модели государственного управления, и как
симптом затянувшегося кризиса власти,
не способной в полной мере обеспечить
реализацию государственной политики
в управленческой сфере. Частые изменения в структуре федеральных органов
власти и в кабинете министров препятствовали слаженной работе правительственного аппарата.

Попытки стабилизации системы
исполнительной власти

Указ Президента РФ от 17 августа 1999 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти» на время остановил
череду реорганизаций. Им установлена
шестизвенная система исполнительной
власти: министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России,
российские агентства, федеральные надзоры России.

Однако с самого начала ощущалась неудовлетворенность столь громоздкой
и многоступенчатой конструкцией. Тем
более что еще в Послании Президента Федеральному собранию 1998 года говорилось о целесообразности сохранить только
три вида органов исполнительной власти:
министерства, федеральные службы и надзоры, четко дифференцировав их правовой
статус. Причем министерствам отводилась
роль «опорных элементов правительства».

Эта идея нашла воплощение в президентском указе от 9 марта 2004 года
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Новая
система стала трехзвенной. Отныне она
состоит из федеральных министерств,
служб и агентств. На министерства возложены функции «по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию» в установленных
сферах деятельности. Их прерогативой
являются полномочия по разработке законопроектов и принятию законодательных актов. Службы и агентства лишены
полномочий нормативно-правового регулирования. Уделом федеральных служб
является в основном осуществление контрольно-надзорных функций. Агентства
же призваны управлять государственным
имуществом в рамках очерченной для
них сферы деятельности и осуществлять
все правоприменительные функции
за исключением контроля и надзора.

Исполнительная власть
в субъектах Федерации

Конституция РФ устанавливает единство
исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 года закрепляет
принцип единства системы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Во главе нее — высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ. Помимо высшего в систему
могут входить иные органы исполнительной власти субъекта Федерации: министерства, управления, комитеты, департаменты и др. включая территориальные
(местные) органы государственной исполнительной власти, действующие в границах административно-территориальных образований (городов, районов,
административных округов).

В единой системе исполнительной
власти предусмотрена возможность взаимного перераспределения полномочий
между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими
органами субъектов Федерации. Оно осуществляется на основе добровольного
соглашения обеих сторон, соблюдения
Конституции РФ и федеральных законов. При этом перераспределение полномочий не должно приводить к изменению конституционно-правового статуса
субъектов Федерации.

Конституция РФ и Закон о Правительстве РФ 1997 года предусматривают
возможность создания федеральными органами исполнительной власти собственных территориальных органов в субъектах РФ. Статус территориальных органов,
как правило, определяется в Положении
о федеральном органе исполнительной
власти.

Система органов исполнительной власти субъектов Федерации образуется с учетом местных социально-экономических
условий и бюджетно-финансовых возможностей согласно Указу Президента РФ
от 10 января 1994 года. Она формируется
каждым субъектом в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом от 6 октября 1999 года.
Такими принципами являются: государственная и территориальная целостность
РФ; распространение суверенитета РФ на
всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей
территории РФ; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ; самостоятельное
осуществление органами государственной
власти субъектов РФ принадлежащих им
полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами
местного самоуправления.

В целом почти все субъекты Федерации скопировали основные черты федеральной системы организации исполнительной власти. В настоящее время
повсеместно приняты уставы и конституции, краевые и областные законы, а также предусмотренные уставом схемы управления. В своей совокупности они
определяют основные черты управления
в регионах, регламентируют вопросы
формирования системы и организации
деятельности органов исполнительной
власти. Уже миновал тот период, когда вопрос о реорганизации системы органов исполнительной власти решался самостоятельно главами администраций без опоры на какую-либо нормативную базу,
в противоречии с принципом законности.

При всем единообразии организации
государственной власти в регионах имеются и различия. В большинстве входящих в состав РФ республик (они, согласно
Конституции, являются государствами)
учрежден пост президента, например
в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл и др. Но некоторые
республики отказались от введения
института президентства. Функции главы
государства исполняют должностные лица, именуемые по-разному: Глава Республики (Коми), Председатель Правительства
(Хакасия), Председатель Государственного Совета (Удмуртия). Причем лишь в некоторых республиках их президенты (главы государств) обладают статусом глав
исполнительной власти. Так, Президент
Республики Бурятия одновременно является главой республики, главой ее исполнительной власти и председателем правительства. В большинстве республик
президенты (главы республик) именуются
высшими должностными лицами, гарантами конституций республик, прав
и свобод граждан. Их взаимоотношения
с правительствами и иными органами
исполнительной власти определяются
конституциями (уставами).

К органам исполнительной власти
краев, областей, городов федерального
значения, автономных областей, автономных округов относятся администрации
(правительства) и главы администраций
данных субъектов Федерации (губернаторы). Организация и деятельность органов
этого уровня регулируется федеральным
законодательством. Так, Указ Президента РФ от 3 октября 1994 года «О мерах
по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» содержит Положение о главе администрации края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ.

Термин «администрация» официально используется не во всех субъектах Федерации (не республиканского уровня)
для наименования исполнительной власти. Однако фактически он везде является синонимом последней. В большинстве
краев и областей под термином «губернатор» понимается глава региональной исполнительной власти.

Справку подготовил Алексей Ковальчук.

[1] Нарутто С. В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти
Российской Федерации. Владивосток, 2001. С. 45–46.

[2] Полянский И. А. Организация исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
М., 2001. С. 58.

Структура и система федеральных органов исполнительной власти

Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.

Указами Президента РФ создаются и упраздняются министерства и ведомства, осуществляется их преобразование и переименование.

Структура федеральных органов исполнительной власти определяется указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» и от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства РФ.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Указами Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации могут вноситься изменения и дополнения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Среди функций федерального органа исполнительной власти выделяются функции по принятию нормативных правовых актов; контролю и надзору; управлению государственным имуществом; оказанию государственных услуг.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функциями по контролю и надзору означают:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Функции по управлению государственным имуществом подразумевают осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Функции по оказанию государственных услуг – это предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Система федеральных органов исполнительной власти

Следует различать понятия «система» и «структура» органов исполнительной власти. Так, система органов исполнительной власти — это совокупность органов и взаимосвязь между ними; структура органов исполнительной власти — их внутреннее устройство, внутренняя организация структурных подразделений и должностей.

Система федеральных органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой области между РФ и ее субъектами. К исключительному ведению РФ относятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).

Система федеральных органов исполнительной власти, с одной стороны, характеризуется стабильностью (в плане организационно-правовых форм и функций), с другой — отличается динамизмом (в зависимости от стоящих перед государством в данное время задач формируются новые органы, упраздняются те, которые уже исчерпали свое предназначение, происходит реорганизация органов и т.п.). Так, после вхождения Крыма в состав РФ в целях выполнения функций по разработке проектов государственных программ по развитию Крымского федерального округа, координации деятельности по реализации этих программ и контролю за осуществлением органами государственной власти Республики Крым и г. Севастополя полномочий РФ, передаваемых им в соответствии с законодательством РФ, было создано Министерство РФ по делам Крыма.

Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Она строится на основе четкого разграничения управленческих функций органов исполнительной власти.

В настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят:
1) федеральные министерства:
2) федеральные службы;
3) федеральные агентства.

Федеральное министерство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленнойактами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Возглавляется министром РФ (федеральным министром), входящим в состав Правительства РФ. Функции федерального министерства:
• выработка государственной политики в установленной сфере деятельности (образовании, сельское хозяйство, культура и т. п.);
• правовое регулирование в установленной сфере деятельности (функции по принятию нормативных правовых актов) — издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
• координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
• координация деятельности государственных внебюджетных фондов.

Примеры федеральных министерств: Министерство внутренних дел РФ. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство обороны РФ; Министерство здравоохранения РФ; Министерство образования и науки РФ; Министерство финансов РФ и т. д.

Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Возглавляется руководителем (директором) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Функции федеральной службы:
• по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов);
— издание индивидуальных правовых актов в пределах своих полномочий;
— специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности (Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба охраны РФ и др.). Примеры федеральных служб: Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

Федеральное агентство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Возглавляется руководителем (директором) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Функции федерального агентства:
• по оказанию государственных услуг (предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами);
• по управлению государственным имуществом (осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, втом числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ);
• правоприменительные функции (издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции).

Примеры федеральных агентств: Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство по делам молодежи; Федеральное агентство связи; Федеральное агентство по рыболовству; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Федеральные органы исполнительной власти могут находиться в непосредственном ведении Президента РФ, Правительства РФ. а федеральные службы и агентства также в ведении соответствующих федеральных министерств.