Система законодательства об образовании в россии

2. Законодательство рф, регулирующее отношения в области образования

Как было указано ранее, образовательное право как отрасль законодательства представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, т.е. законодательное обеспечение представляет собой, прежде всего, наличие совершенной системы нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в сфере образования. Конституция Российской Федерации и Закон Российской Федерации №3266-1 от 10.07.1992 г. «Об образовании»положили начало формированию нового российского образовательного законодательства в соответствии с нормами международного права, закрепившие новые подходы и стимулировавшие изменения, происходившие в системе образования. Эта система нормативно-правовых актов характеризуется тем, что она включает в себя законы и иные подзаконные нормативные акты, принятые на основе законов (указы Президента, постановления Правительства, положения, правила, инструкции и т.п., принятые исполнительными органами). В условиях федеративного государства эти акты исходят как от Российской Федерации, так и от ее субъектов. Особенностью системы нормативных актов в сфере образования является то, что она включает в себя специальные акты, принятые для регулирования отношений в области образования, и отдельные правила, содержащиеся в иных актах, которые имеют целью регламентацию отношений в иных сферах — семьи, труда, социальной защиты, бюджетного финансирования, налогового обложения и других.

Рассмотрим каждый уровень системы нормативно-правового обеспечения образования. На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена:

1) Конституцией РФ;

2) ФЗ «Об образовании»

3) «Профильными» федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;

4) «Непрофильными» законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Конституция РФ содержит в себе несколько статей, регулирующих образовательные отношения. Прежде всего, это статья 43, регламентирующая право на образование, помимо нее имеется ряд статей, имеющих отношение к сфере образования. Например, статья 29, которая каждому гарантирует свободу мысли и слова, статья 44, которая каждому гарантирует свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

2) Отношения в сфере образования регулируются ФЗ «Об образовании» от 29.12.2012 г № 273-ФЗ. К основным чертам демократической образовательной системы следует отнести: доступность образования для всех детей; обеспечение материальных возможностей для осуществления права на образование; возможность выбора образовательного учреждения; право учащихся на собственные взгляды; установление стандартов; создание условий для формирования свободной личности, для реализации ее творческого потенциала; информирование о состоянии образовательной системы, обеспечивающей возможность общественного контроля за образованием; и публичное обсуждение проблем образования, достижение консенсуса при определении приоритетов в области образования; распределение полномочий по управлению образованием между национальным, региональным и местным уровнями, ориентация на децентрализацию.

3) В системе профильных федеральных законов, регулирующих отношения в образовании, наряду с ФЗ «Об образовании» присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования. Например: Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования».

4) Непрофильными являются законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются иные отношения в сфере образования. Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое количество таких законов отличают их «разнокалиберность» (в одних законах содержится одна — две статьи по образовательной проблематике, в других — целые главы), частые случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании, — эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования. Многочисленные «непрофильные» законы можно объединить в следующие группы:

а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например, Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»; Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»);

б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, гигиеническое воспитание и обучение — Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» ; военное образование и военная подготовка — Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» , Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; экологическое образование — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ; спортивная подготовка — Федеральный закон от 29.04.1999 № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» ; религиозное образование — Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; обучение и профессиональная подготовка по охране труда — Федеральный закон от 17.07.1999 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» ; профессиональное образование осужденных к лишению свободы — Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 08.01.1997 № 1-ФЗ );

в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений (например, Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» , Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» , Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральный закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»);

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений (например, Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ ).

д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ ) и др.

Отдельную группу в системе нормативно-правовых актов составляют подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования. Они могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:

Указы Президента РФ , среди которых можно выделить:

а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере

б) указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования

Постановления Правительства РФ, направленные на регулирование образования , либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее — Министерства образования РФ)

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:

профильные, то есть принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования

— непрофильные, в которых содержатся отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования

Региональный уровень законодательства об образовании представлен многочисленными законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации с целью регулирования отношений, возникающих в сфере образования, по предмету правового регулирования могут быть классифицированы в несколько групп.

Региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Российской Федерации положен ФЗ об образовании.

Ряд субъектов Российской Федерации на основе Закона Российской Федерации разработал свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования ФЗ Российской Федерации (например, Закон Республики Башкортостан «Об образовании в РБ»).

В этой группе выделяется подгруппа законов и нормативных актов, определяющих специфику отношений собственности, связанных с образовательными организациями.

Региональные законы, регулирующие трудовые, социальные и иные отношения работников образовательных учреждений, регулируемых субъектами Российской Федерации.

Региональные законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой и социальный статус детей и подростков, предусматривающие законодательные меры помощи отдельным категориям учащихся и студентов в период их обучения.

Региональные законы, с помощью которых обеспечивается комплексный подход к решению проблем образования и воспитания молодежи, организуется работа с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений и т.д.

4.1.1. Понятие и общая характеристика системы российского образовательного законодательства

Исходя из общего представления о понятии законодательства, под образовательным законодательством (или – законодательстве об образовании) нужно понимать комплексная отрасль российского законодательства, аккумулирующую в своем содержании и структуре, помимо правовых норм и институтов, регулирующих образовательные отношения в собственном смысле слова, также нормы и институты других отраслей законодательства (гражданского, административного, трудового, финансового и др.), регулирующих отношения, непосредственно не связанных с осуществлением образовательного процесса (образовательной деятельности). Все эти нормы и институты, поскольку направлены так или иначе на урегулирование отношений, складывающихся в одной сфере – сфере образования, органично взаимосвязаны и образуют системную нормативную (отраслевую) целостность или, иначе, отрасль законодательства об образовании как систему.

Это обстоятельство в значительной мере обусловливает особый статус законодательства об образовании (образовательного законодательства) как отрасли законодательства в общей системе законодательства страны и, тем самым, перспективы исследования образовательного права как специфической комплексной правовой отрасли. Однако, и те, и другие нормы и институты, образующие системную законодательную целостность, составляют, с одной стороны, ядро образовательной сферы как одной из компонент правового пространства и, с другой стороны, правового сегмента образовательного пространства , о чем уже говорилось в главе 1.

Обратим внимание еще на два момента, имеющих важное значение для последующего изложения.

Во-первых, в правовой науке, известно, существует два подхода к объему понятия «законодательство»: широкий и узкий. Вширокомсмысле понятием «законодательство» охватывается практически весь массив нормативно-правовых актов, в том числе и нормативных договоров, действующих в данный момент в пределах соответствующей территории государства или его части (административной единицы, субъекта федерации): законы, подзаконные акты, нормативные оговоры и соглашения (в том числе международного характера), нормативно-правовые акты органов местного самоуправления (последние имеют свой особый статус в силу различия государственной и местной властей). Иногда в этот перечень включаются и локальные нормативные правовые акты, хотя по своей юридической природе они все же являются разновидностью подзаконных актов. Вузкомже значении термина «законодательство» им обозначается совокупность лишь законодательных актов (федеральных и/или законов субъектов федерации).

Как показывает анализ правовой литературы и языка юридической практики, чаще все же о законодательстве говорится в широком смысле. В данном пособии также принят такой широкий подход при использовании понятия «образовательное законодательство» с той оговоркой, что акты нормотворчества органов местного самоуправления могут быть отнесены с законодательству с известным ограничением.

Во-вторых, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей включение в правовую систему России общепризнанных международных принципов и норм, международных договоров, участником которых является Российская Федерация, в российское образовательное законодательство также входят принципы, нормы и положения международных нормативно-правовых актов и договоров. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что в системе национального (внутригосударственного), в данном случае российского, образовательного законодательства, акты международного образовательного права занимают одно из центральных мест. Правда, следует подчеркнуть, что такое место актуализируется особенно отчетливо в ситуациях коллизий норм отечественного и международного права.

Структура и содержание законодательства, в том числе образовательного, всякого государства в значительной мере обусловлено и конкретной формой государственного устройства той или иной страны. Законодательство унитарного (простого) государства тоже носит относительно простой характер и имеет обычнодвухуровневыйхарактер: законодательство центральной власти и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. В федеративных (сложных) государствах, к которым относится Российская Федерация, законодательство имеет ужетрехуровневыйхарактер: а) федеральное законодательство, б) законодательство субъектов Федерации и в) нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Основное различие между этими уровнями состоит в неодинаковости содержания и объема законодательной (нормотворческой) компетенции федеральных органов, органов субъектов Федерации и муниципальных органов.

Таким образом, уже сказанное показывает, что образовательное законодательство России представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы и компетенции: акты федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоуправления.

Взятое в целом образовательное законодательство РФ регулирует следующие основные виды отношений, складывающиеся в сфере образования:

— отношения между обучающим и обучающимися (учителем и учеником, преподавателем и студентом);

— отношения между образовательными учреждениями и обучающимися;

— отношения между родителями и их детьми по обучению и воспитанию;

— отношения, складывающиесямежду образовательными учреждениями и родителями учащихся, прежде всего и главным образом, учащихся образовательных учреждений дошкольного и школьного возраста;

— отношения, складывающиесямежду органами управления образованием и образова­тельными учреждениями;

— отношениямежду органами местного самоуправления и органами управ­ления образованием, образовательными учреждениями, семьями, имеющими детей;

— отношения, складывающиеся в процессе осуществления индивидуальной педагогической деятельности.

Отдельную группу отношений образуют отношения, имеющие международный характер (двух- и многосторонние отношения между Россией и другими государствами и международными организациями по вопросам образования; отношения, вытекающие из ратифицированных российским государством деклараций, конвенций и пактов, содержащий положения, принципы и нормы, имеющие отношение к урегулированию вопросов образования на международном или международно-региональном уровнях и др.).

Как уже ранее было показано, все общественные отношения, складывающиеся в сфере образования, есть образовательные отношения в широком смысле. В то же время одна группа отношений (основная группа) непосредственно характеризует суть, содержание, особенности форм и характера собственно образовательного процесса, связанного с обучением и воспитанием учащихся (воспитанников), другая группа отношений (вспомогательные или вторичные) связана с образовательным процессом опосредованно, т.е. обеспечивают различными средствами и способами успешное его осуществления (трудовые, финансовые, гражданско-правовые и т.п. отношения).

Такое деление образовательных отношений носит достаточно условный характер, поскольку все отношения в сфере образования очень сложны, переплетены и органично взаимосвязаны друг с другом. Однако, во всяком случае нельзя не понимать, что смыслообразующим стержнем всей системы образования и вообще образовательного пространства является собственно образовательные цели и задачи всех субъектов образования. Иное дело, что критериями качества и эффективности достижения этих целей и решения соответствующих задач является, несомненно, содержание и характер трудовых, гражданско-правовых, административных, финансово-экономических и иных отношений. Под таким углом зрения образовательное законодательство, тоже с известной степенью условности, можно разбить на две группы: а) нормативно-правовые акты, регулирующее отношения, непосредственно связанные с организацией, осуществлением и правовой оценкой хода протекания и результата образовательного процесса (образовательной деятельности), и б) нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, опосредующие достижение целей и решение задачи образовательной деятельности.

Цели, задачи и соответствующие им функции образовательного законодательства определены в так называемых системообразующих законодательных актах, к которым, безусловно, относится Основной закон страны и государства – Конституция Российской Федерации, основополагающих политико-правовых актах-документах, в которых определены фундаментальные положения образовательной политики государства и общества (речь идет, прежде всего, о Национальной доктрине образования в Российской Федерации), и текущие фундаментальные федеральные законодательные акты – Закон РФ «Об образовании (1992 г.) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996 г.).

Обратимся к характеристике этих законов и документов предметно.

2. Законодательство Российской Федерации в области образования

Законодательство РФ в области образования образуют нормативные правовые акты различной юридической силы. Оно включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные шконы, иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области обра-ювания.

разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами ис полнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуп равления; 2)

обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

3) создание правовых гарантий для свободного функциониро вания и развития системы образования Российской Федерации; 4)

определение прав, обязанностей, полномочий и ответствен ности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Конституция (Основной закон) Российской Федерации содержит ряд важных положений для развития законодательства об образовании. Конституция Российской Федерации в ст. 43 гарантирует каждому право на образование, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Предусматривается также, что каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее профессиональное образование. Основное общее образование является обязательным. Родители или заменяющие их лица должны обеспечить достижение детьми данного образовательного ценза. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Право на образование является неотъемлемым элементом государственных гарантий в области социальной защиты населения, и государство, провозгласившее себя социальным, обязано обеспечить его реализацию.

Следующий уровень нормативных актов в системе образовательного законодательства — это федеральные законы. Центральное место в системе федеральных законов в рассматриваемой сфере занимает Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Обобразовании». Он составляет основу образовательного законодательства РФ. Структура Закона представляется вполне логичной. Она включает в себя шесть глав, в которых последовательно закрепляются правовые основы образования, начиная с общих положений и системы образования и завершая международной деятельностью в данной сфере. Закон определяет структуру системы образования и ее основные элементы, устанавливает общие требования к содержанию образования, организации образовательного процесса, приему граждан в образовательные учреждения и общие принципы управления системой образования и ее финансового обеспечения, регламентирует правовое-положение участников образовательного процесса и т.д. Закон обладает приоритетом по отношению к другим законам, регулирующим отношения в области образования. Все иные законы должны приниматься на его основе. Этот принцип в системе образовательного законодательства реализуется в полном объеме.

Кроме Закона РФ «Об образовании» на федеральном уровне были приняты еще два законодательных акта, специально направленных на регламентацию сферы образования. Один из них —

Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Если Закон РФ «Об образовании» является общим, то Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» — специальным, он призван на основе общих положений Закона РФ «Об образовании» регулировать сферу высшего и послевузовского профессионального образования с учетом специфики отношений, возникающих в ней.

Указанный Федеральный закон состоит из семи глав: «Общие положения», «Система высшего и послевузовского профессионального образования», «Субъекты учебной и научной деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования», «Управление системой высшего и послевузовского профессионального образования», «Экономика системы высшего и послевузовского профессионального образования», «Международная и внешнеэкономическая деятельность высших учебных заведений», «Заключительные положения». Таким образом, оба закона имеют аналогичную структуру.

Еще один федеральный закон, важный для российского образования, — это Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Обутверждении Федеральной программы развития образования». В названной Федеральной программе зафиксированы основные направления модернизации образования в современных условиях.

В образовательное законодательство можно включить также другие федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы функционирования системы образования в целом либо ее отдель-ных элементов, в том числе кодексы, являющиеся основными источниками отраслей, нормы которых задействованы в правовом регулировании отношений в области образования (Гражданский, Трудовой, Семейный и другие кодексы). Отношения в области образования регулируются и другими законодательными актами. В частности, гарантии права ребенка на образование регулируются Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Ряд норм, касающихся образовательного процесса, закреплен в Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Некоторые особенности пенсионного обеспечения педагогических работников регулируются Федеральным законом «О трудовых пенсиях».

Подзаконные нормативные акты, регулирующие отношения в области образования, представлены указами Президента Российской Федерации (например, Указ от 28 декабря 2001 г. № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования» и др.), постановлениями Правительства Российской Феде-

рации (в частности, постановления об утверждении типовых положений о различных образовательных учреждениях, «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования аспирантов и докторантов»), приказами Минобрнауки России (например, приказ от 11 января 2007 г.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ образование относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что определенные отношения могут регулироваться как федеральными законами, так и законами субъектов РФ. Федеральные законы в области образования призваны разграничивать компетенцию и ответственность федеральных и региональных органов государственной власти, регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами РФ, вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов РФ. Законы субъектов РФ, регулирующие образовательные отношения, не могут противоречить федеральным законам или ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с ними.

В субъектах РФ образовательное законодательство развивается быстрыми темпами. В большинстве регионов приняты законы об образовании (Калининградская, Московская, Свердловская, Саратовская и другие области, республики Северная Осетия — Алания, Саха (Якутия) и др.). К сожалению, в большей части законы субъектов РФ дублируют положения Закона РФ «Об образовании». Но в содержании региональных законов встречаются нормы, направленные на реализацию и учет местных особенностей в развитии системы образования. Например, в законах Калининградской и Свердловской областей есть нормы, регламентирующие региональный заказ на подготовку и переподготовку кадров по целевым программам и устанавливающие порядок введения и реализации региональных компонентов государственных образовательных стандартов. В Калининградской области, кроме того, решили специальными нормами урегулировать образовательную политику на селе. Закон Московской области «Об образовании в Московской области» подробно регламентирует государственный контроль качества образования на уровне области, а также порядок отчисления из учебных заведений разных типов. Ряд интересных норм содержится в Законе Республики Северная Осетия — Алания «Об образовании». В них, в частности, закрепляются цели воспитания, изучения истории и культуры многонационального народа республики. Предусматривается квотирование платных образовательных услуг: независимо от специальностей платный прием

не может превышать 20 процентов бюджетного набора в учреждениях профессионального образования. В некоторых субъектах принимаются законы, регулирующие отдельные отрасли образования. Так, в Приморском крае действует Закон «О начальном профессиональном образовании», а в Республике Саха (Якутия) — Закон «О целевой контрактной подготовке специалистов с начальным профессиональным, средним профессиональным и высшим профессиональным образованием». Он регулирует порядок заключения соответствующих контрактов, ответственность за их невыполнение. Интересно отметить, что этот Закон устанавливает три формы целевой подготовки: в рамках контрольных цифр приема, сверхпланового набора и подготовки за пределами республики. Введение таких механизмов позволит обеспечить народное хозяйство республики квалифицированными кадрами.

Очень обширным является подзаконный нормативный массив 15 региональном образовательном законодательстве. Он включает в себя указы глав регионов, постановления органов исполнительной власти (правительств, администраций), а также приказы органов управления образованием. Например, Комитет по образованию мэрии Санкт-Петербурга ежегодно утверждает Инструктивно-методическое письмо об организации образовательного процесса в учреждениях города в текущем учебном году, в котором подробно регламентируются начало и окончание учебного года, порядок и сроки приема в образовательные учреждения, итоговой аттестации выпускников и т.д. Комитетом утверждены также порядок формирования классов для умственно отсталых детей, порядок обеспечения детей учебной литературой, порядок оказания платных образовательных услуг и другие важные нормативные акты. Аналогичные нормативные акты принимаются и в других субъектах РФ.

Поскольку в структуре системы образования значительное место занимают муниципальные образовательные учреждения, органы местного самоуправления также обладают некоторыми нор-мотворческими полномочиями в этой сфере. Они могут принимать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, об организации питания детей в общеобразовательных муниципальных учреждениях, о развитии системы дополнительного образования и т.д.).

Учет особенностей образовательных отношений, которые складываются в конкретных образовательных учреждениях, осуществляется путем принятия локальных нормативных актов, т. е. актов, которые принимаются непосредственно в данном учреждении (на общем собрании или конференции, на совете учреждения или его руководителем) и распространяются только на сотрудников данного учреждения и обучающихся в нем лиц. Примерами локальных нормативных актов образовательных учреждений могут

служить правила внутреннего распорядка, графики учебного процесса, учебные планы, положения о стипендиальном обеспечении, об общежитиях и др. На локальном уровне заключаются также коллективные договоры, которые могут содержать нормы, непосредственно касающиеся образовательного процесса (например, о режиме работы преподавателей, о социальных гарантиях и прочих формах стимулирования их труда). Примером могут служить нормативные договоры, являющиеся источниками образовательного права. При разработке и принятии таких актов необходимо соблюдать пределы локального нормотворчества, не ухудшать положения субъектов образовательных отношений по сравнению с нормативными актами более высокого уровня.

§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ

Предмет законодательства об образовании

Предметом законодательства об образовании являются отношения, возникающие в сфере образования.

Основным источником законодательства об образовании является Закон РФ «Об образовании». Законодательство об образовании включает нормы разных отраслей законодательства, в отличие от образовательного законодательства, которое включает только нормы, регулирующие отношения по обучению и воспитанию. Право на образование — это составная часть права на развитие.

Система образования существует в целях создания условий для реализации права человека на образование. У каждого человека есть потребность в образовании, информации, обучении. На удовлетворение этой потребности и направлена деятельность системы образования.

Система образования согласно ст. 8 Закона РФ «Об образовании» состоит из следующих элементов:

  1. системы преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
  2. сети образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов, видов;
  3. системы органов управления образованием и подведомственных им учреждений и предприятий;
  4. участников образовательного процесса — педагогов и обучающихся, а также системы отношений между ними в процессе реализации права человека на образование.

Образовательные отношения — это совокупность педагогических, трудовых, имущественных, управленческих, финансовых и иных отношений, складывающихся в системе образования и между образовательными учреждениями и другими организациями, а также между данными учреждениями и гражданами.

Педагогические отношения — отношения, складывающиеся между образовательным учреждением, представителем которого является педагог (воспитатель, учитель, преподаватель, ассистент, доцент, профессор), и обучающимся (воспитанником, учащимся, студентом, слушателем и другими) по поводу обучения и воспитания. Это целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, государства, в процессе которого достигается определенный уровень образования, установленный государством в образовательном стандарте.

Трудовые правоотношения в системе образования возникают между образовательными учреждениями и трудящимися, педагогическими и иными работниками на основе заключения трудового договора (контракта).

Имущественные правоотношения в сфере образования — это отношения, выражающие правовое положение образовательного учреждения: основания возникновения и порядок осуществления права собственности, договорные и иные обязательственные, имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения образовательных учреждений с другими организациями и гражданами.

Управленческие отношения — отношения между образовательным учреждением и органом управления образованием, между органами управления образованием, между работником и администрацией.

Финансовые отношения — это налоговые отношения, отношения по бюджетному финансированию и др.

Земельные отношения — это отношения между образовательными учреждениями как землепользователями и органами местного самоуправления, государственными органами, организациями и гражданами.

Структура законодательства об образовании

Законодательство об образовании можно представить в виде трех схем.

Схема 1. Правовая система России в области образования

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации

Национальное законодательство России

Если между этими частями возникают противоречия, то они решаются по правилам ст. 15 Конституции Российской Федерации — применяются правила международного договора,

Схема 2. Система национального законодательства России об образовании

Законы Российской Федерации

Законы субъектов Российской Федерации

Закон РФ «Об образовании» был принят 10 июля 1992 г. В 1996 г. в него были внесены изменения и дополнения. В 1996 г. 16 из 89 субъектов Российской Федерации имели законы об образовании. Схема 3. Структура подзаконных актов в области образования

Задачи законодательства об образовании

Задачи законодательства Российской Федерации в области образования изложены в ст. 4 Закона РФ «Об образовании».

К ним относятся:

  1. разграничение компетенции в области образования между органами государственной власти и органами управления образованием различных уровней;
  2. обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;
  3. создание правовых гарантий для свободного функциониро* вания и развития системы образования Российской Федерации;
  4. определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области;
  5. обеспечение равных условий для реализации права на образование.

О некоторых проблемах законодательства об образовании и его систематизации

(Нарутто С. В.) («Юридическое образование и наука», 2012, N 2) Текст документа

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ И ЕГО СИСТЕМАТИЗАЦИИ

——————————— Narutto S. V. On certain problems of legislation on education and systematization thereof.

Нарутто Светлана Васильевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук.

Статья посвящена вопросам правового регулирования образовательных отношений, систематизации и мониторингу нормативных правовых актов, действующих в сфере образования.

Ключевые слова: образование, правовое регулирование, система законодательства, систематизация, гармонизация.

Article is devoted questions of legal regulation of educational relations, ordering and monitoring of the standard legal certificates operating in an education sphere.

Key words: education, legal regulation, legislation system, ordering, harmonization.

В настоящее время эффективное правовое регулирование сферы образования признается одним из важных факторов обеспечения поступательного развития Российского государства. От качества правового регулирования образования напрямую зависит качество трудовых ресурсов, а следовательно, и состояние экономики общества. Образование выступает фактором воспроизводства социально-профессиональной структуры общества. Образование, будучи одним из основных социальных институтов, удовлетворяет потребности общества в сохранении и передаче от поколения к поколению системы научных знаний и социальных норм, в создании необходимых условий для социализации личности: ее обучения, воспитания и развития. В силу этого образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. Система образования формирует гражданина, тем самым воздействует на политическую сферу общественной жизни. Образование через культурно-воспитательную функцию влияет на духовную жизнь общества. Современное образование — средство решения важнейших проблем не только всего общества, но и отдельных индивидов, и является одним из важнейших этапов их личной биографии. Заботой государства становится не просто гарантия получения образования, а проблема выхода из кризиса через получение качественного, соответствующего эпохе и ее гуманным целям образования, определяющего будущее развитие . Этой цели и должно служить современное правовое регулирование образовательной сферы. ——————————— См.: Волгин Н. А. Социальная политика: Учебник. М., 2004. С. 391.

В связи с многочисленными изменениями, произошедшими в российской системе образования в последние годы, в связи с выходом Российской Федерации на международный уровень и принятием ряда обязательств в рамках международных договоров проблема интеграции российской системы образования в общемировое образовательное пространство приобрела весьма актуальный характер. Российская система образования в настоящее время находится в переходной стадии от старых порядков к новым стандартам, и образовательное законодательство должно обеспечивать прохождение переходного периода быстро, грамотно и эффективно. В связи с этим особую значимость имеют научные разработки в области исследования состояния правового регулирования образовательных отношений, систематизация и мониторинг нормативных правовых актов, действующих в сфере образования. Научные исследования в рассматриваемой области позволяют выявить основные пробелы и коллизии в действующей нормативной правовой базе, разработать подходы по совершенствованию законодательства, регулирующего образовательные отношения. Результаты научных изысканий должны быть нацелены на использование государством сформулированных учеными выводов для устранения ряда законодательных проблем, связанных с необходимостью интеграции российской образовательной системы в общемировое образовательное пространство, а также на решение других задач, связанных с гармонизацией нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования. В Российской Федерации образованием охвачено около 33 млн. человек. Если к этому добавить обучающихся по различным образовательным программам из числа безработных граждан, студентов негосударственных вузов, слушателей курсов повышения профессиональной квалификации, то общее число обучающихся колеблется от 20 до 25% всего населения страны. В сфере образования занято более 2,5 млн. педагогических работников . ——————————— См.: Азарова Е. Г., Зенков В. Н., Лапаева В. В. и др. Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005. С. 23.

От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста, так как в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности. Вопросы реформирования образования занимают сегодня одно из центральных мест в российской государственной социокультурной и правовой политике. Концепция модернизации образования определяет основные направления в развитии российского образования: учет тенденций мирового развития, возрождение российской культуры и ценностей национального образования, укрепление образования как социального института. Образование является приоритетным национальным проектом, цель которого — ускорить модернизацию российского образования, в том числе через инновационные программы, усилить роль воспитательной функции образования. Существенная роль в данном процессе отводится правовому регулированию. От эффективной правовой базы в сфере образования во многом зависит процесс модернизации образования и интеграции России в европейские и общемировые образовательные процессы. Все нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, в том числе и имеющие локальный характер нормативные правовые акты, принимаемые в образовательных учреждениях, составляют систему современного российского законодательства об образовании. В научной литературе под системой законодательства понимается совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью действий и внутренним единством . При этом систематизация дает целостное представление о праве в его статике и динамике, что важно для учета его поступательного развития. ——————————— См.: Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М.: Инфра-М-Норма, 1997. С. 318; Муханов Р. Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328.

Место, которое занимают отношения в области образования в социально-экономической жизни современного государства, предопределяет важность их правового регулирования. Нормы права, действующие в этой сфере, отличаются большой спецификой, поскольку регулируют сложные многоаспектные, динамично изменяющиеся отношения, субъектами которых являются государство, образовательные учреждения, обучающиеся, педагогические работники, органы управления образованием, их компетенцию и другие вопросы. В сферу общественных отношений в соответствии с Концепцией непрерывного образования вовлечено все российское общество, все его возрастные, гендерные и социальные группы. Законодательство в области образования регулирует широкий круг общественных отношений, в связи с чем в его структуру включаются: — нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие образовательные отношения (воспитание, обучение, систему образования, управление системой образования) — образовательное законодательство; — нормативные правовые акты, регулирующие определенные сферы общественных отношений и затрагивающие отдельные аспекты образования (конституционные, гражданские, семейные, трудовые, финансовые, налоговые, бюджетные, административные). При этом предметной основой, объединяющей комплекс разнородных правовых норм законодательства об образовании, являются фактические отношения в этой области. В советский период законодательство в области образования формировалось для регулирования преимущественно вопросов государственного управления сферой образования, составляющих предмет административного права. С 70 — 80-х годов прошлого столетия юристы стали отмечать, что сферу образования регулируют нормы не только административного права, но и иных отраслей права, регулирующих трудовые, гражданские, семейные и другие отношения. Вопрос о соотношении вышеуказанных групп нормативных правовых актов и объема регулируемых ими отношений, оптимизации регуляции является дискуссионным. Ряд ученых предлагают перейти от принципа «максимизации» к принципу «минимизации» в правовом регулировании субъектов образовательной деятельности. Второй подход, который и был реализован на практике, предполагает насыщение законодательства в области образования нормами трудового, административного, гражданского и других отраслей законодательства. В результате базовые федеральные законы в сфере образования включают избыточные нормы, касающиеся порядка создания образовательных учреждений как юридических лиц, отношений собственности в системе образования, порядка финансирования образовательных учреждений, их предпринимательской деятельности . А вопросы, непосредственно посвященные образовательному процессу, регулируются преимущественно подзаконными актами. ——————————— См.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие. С. 48.

Необходимо согласиться с мнением о целесообразности такого направления к «минимизации», при котором нормы базовых и тематических законов в области образования имеют приоритет перед нормами законов других отраслей в регулировании смежных отношений . Именно на таких условиях законодательство об образовании может «впитывать» нормы смежных отраслей законодательства, конкретизируя и уточняя их в целях создания благоприятных условий для должного функционирования образовательных отношений. При коллизии правовых норм приоритет должен отдаваться нормам базового Закона об образовании. ——————————— См.: Концепция развития российского законодательства. М., 1998. С. 13.

Вместе с тем следует учесть, что в двух базовых законах — об образовании, о высшем и послевузовском профессиональном образовании не содержится легального определения образовательных отношений. Следовательно, не определен предмет правового регулирования. Скорейшее устранение данного пробела, легализация ключевого понятия образовательного законодательства будут способствовать созданию условий для его систематизации и упорядоченности. Систематизация законодательства представляет собой упорядочение нормативных правовых актов, приведение их в согласованную, взаимоувязанную систему по отраслям законодательства, позволяющую провести максимально полный учет нормативных актов в целях информирования заинтересованных лиц о действующих правовых нормах . Учет нормативных актов в области образования проводится не только по отраслям законодательства, но и по уровням правового регулирования, объединяющим различные виды нормативных правовых актов. ——————————— См.: Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 26 января 2001 г. N 10 «Об утверждении Инструкции о порядке ведения фондов правовой информации в системе судебного департамента» // СПС «КонсультантПлюс».

Правовое регулирование отношений в сфере образования в российской правовой системе представлено следующими уровнями: — Конституция Российской Федерации; — общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; — федеральные законы; — законы субъектов Российской Федерации; — подзаконные акты (федеральные, субъектов Российской Федерации, муниципальные); — акты, принимаемые образовательными учреждениями (локальные). Конституция Российской Федерации устанавливает социальные основы конституционного строя, которые характеризуют Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). К принципам социального государства относятся: социальная справедливость; социальное равенство; социальная солидарность общества; активная роль государства в обеспечении условий для социально-экономического благополучия своих граждан; взаимная ответственность граждан и государства. Эти принципы в полной мере распространяются на отношения в области образования. В основе социального государства лежит идея о том, что именно государство ответственно за создание таких условий жизни, при которых каждому человеку была бы гарантирована доступность благ, в том числе образования. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью и закрепляет обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Положения Конституции являются решающим правообразующим фактором в области образования. В ней право на образование признается как естественное и неотъемлемое в числе других прав и свобод человека. Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, право на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования, устанавливает основное общее образование в качестве обязательного уровня образования (ст. 43). Право на образование в Российской Федерации обеспечивается и рядом других статей Конституции РФ. Граждане России имеют право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, на свободу творчества и преподавания, на судебную защиту своих конституционных прав и свобод. Общие вопросы образования, в том числе «качество образовательных программ высшего профессионального образования в области юриспруденции, усиление контроля деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования» относятся Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72), а обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области образования Правительство РФ (п. «в» ч. 1 ст. 114). Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ признаются частью российской правовой системы. Конституция устанавливает приоритет международного договора Российской Федерации по отношению к законам, указывая, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора Российской Федерации. Вместе с тем в ст. 3 Закона РФ «Об образовании» нет даже упоминания об этих источниках российского права. В Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» норма о приоритете международного договора РФ содержится в ст. 1. Федеральные законы составляют следующий уровень актов высшей юридической силы. Особое место среди федеральных законов занимает Закон об образовании, выполняющий важную, базовую роль в образовательном законодательстве. По широте содержания, объему регулируемых отношений, нацеленности на системную упорядоченность правовых предписаний он, по существу, является кодифицированным актом, выступает в качестве основ законодательства в области образования. Закон РФ «Об образовании» постоянно совершенствуется в условиях активного реформирования российского общества. С момента его принятия в 1992 г. он изменялся 73 раза, причем основная доля нововведений приходится на 2007 — 2010 гг. Аналогичная ситуация сложилась и в отношении Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», принятого в 1996 г., — он изменялся 51 раз. В целом в сфере образования действует более 50 федеральных законов. В их числе необходимо назвать федеральные законы: от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Ряд федеральных законов устанавливает льготный доступ к профессиональному образованию для отдельных категорий граждан (военнослужащих, «чернобыльцев», ветеранов боевых действий и т. д.), формы поддержки педагогических работников, порядок организации обучения в области культуры, спорта, медицины и других областях. Нормы, регулирующие отношения в области образования, содержат Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ. Реализуя свое право на законотворчество, ряд субъектов Российской Федерации принял специальные законы об образовании. Среди них Владимирская, Воронежская, Мурманская, Орловская, Оренбургская, Саратовская, Томская области, Республика Карелия и др. В целом перечень законов субъектов РФ, регулирующих отношения в сфере образования, насчитывает несколько сотен. Региональное законодательство заметно дополняет и обогащает федеральное законодательство в области образования, учитывает национальные, социально-экономические, культурные и другие особенности регионов, устанавливает дополнительные по отношению к федеральным гарантии реализации конституционного права граждан на образование и социальные гарантии педагогическим работникам. Подзаконные акты (федеральные, субъектов Российской Федерации, муниципальные) регулируют широкий круг отношений в области образования. Среди них более 80 постановлений Правительства РФ, а также постановления органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления. Последними, в частности, определяются условия оплаты труда работников муниципальных учреждений образования, устанавливаются тарифы на платные услуги муниципальных образовательных учреждений, утверждаются муниципальные целевые программы развития дошкольного и школьного образования, определяются меры по обеспечению бесплатным питанием учащихся и др. Локальные акты, принимаемые образовательными учреждениями, устанавливают правила внутреннего трудового распорядка, положения об оценке труда, правила поведения обучающегося, расписание занятий, программы учебных дисциплин, правила по охране труда, положения о педагогическом комитете, о родительском комитете, об управлении трудовыми отношениями, нормы о предпринимательской деятельности, об оказании платных услуг и т. д. Наибольший объем регулирования приходится на уровень федеральных подзаконных актов, преимущественно приказов Минобрнауки. За период 2004 — середины 2011 г. Министерством принято более 2442 нормативных правовых актов. При этом наблюдается тенденция значительного увеличения количества министерских документов — инструкций: 2004 г. — принято 79 документов; 2005 г. — 244; 2006 г. — 160; 2007 г. — 184; 2008 г. — 164; 2009 г. — 551; 2010 г. — 761 документ. Безусловно, законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» являются системообразующими актами в образовательной сфере, представляющими ось, вокруг которой вращаются многочисленные нормативные документы, как правило, инструктивного характера. Однако в большей степени указанные законы служат индикаторами проблемных мест в правовой базе образования, поскольку их содержанием не охватывается значительная часть именно образовательных отношений, недостаток отражения которых активно компенсируется инструктивными документами . Вызывает сомнения возможность Минобрнауки проконтролировать выполнение всех принимаемых им нормативных правовых актов. ——————————— См.: Кирилловых А. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».

Таким образом, действующее законодательство в области образования пока не носит системного характера как на федеральном, так и на региональном уровне, страдает несогласованностью федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержит внутренние противоречия и пробелы. Одними из причин несбалансированности нынешнего состояния законодательства в области образования являются нарушение принципа последовательности в его развитии, отступление от стратегического курса законотворчества, основу которого должны были составить разработка и принятие отраслевых федеральных законов. Осуществление этого курса фактически приостановилось в 1996 г. после принятия Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Вплоть до 2011 г. Государственной Думой рассмотрены только два проекта федеральных законов: «О дополнительном образовании» и «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)». Неоправданная задержка с принятием отраслевых федеральных законов приводит к тому, что многие отношения продолжают регулироваться лишь подзаконными актами, затрагивающими весьма существенные аспекты конституционного права человека на образование. В частности, типовыми положениями об отдельных типах и видах образовательных учреждений, утверждаемыми Правительством РФ . Эти акты постоянно содержательно усложняются и не поспевают за изменяющимися общественными отношениями. ——————————— См.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие. С. 58.

Таким образом, большинство норм в сфере образования характеризуется как ретроспективные, т. е. отражающие отношения, уже возникшие и действующие в данный момент. Подзаконные нормативные акты принимаются преимущественно не для будущих отношений, а под конкретную уже возникшую ситуацию и поэтому изначально обречены на коллизионность, несогласованность в рамках системы образовательных нормативных актов. Так, можно привести в пример Указ Президента РФ от 26 мая 2009 г. N 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации» , вступивший в силу со дня его подписания, посвященный только одному из многих видов высшего профессионального образования — юридическому. Это должно свидетельствовать о неординарности и критичности ситуации, сложившейся в этой сфере . Однако на самом деле ничем особенным принятие Указа не было обусловлено. Тезис о «перепроизводстве юристов» и обязанности Президента регулировать этот вопрос не имеет под собой юридических объяснений. Вопросами повышения качества образовательных программ, контроля над качеством образования, его совершенствования должны заниматься специально созданные для этой цели структуры. ——————————— Собрание законодательства РФ. 2009. N 22. Ст. 2698. См.: Ефремов И. А. Об экономическом и социальном обосновании реформирования высшего юридического образования в России // Законодательство и экономика. 2010. N 2. С. 18 — 23.

Можем отметить также нередкое дублирование и параллельность норм в сфере образования, а также их отсылочный характер, что в еще большей степени затрудняет применение законодательства. Необходимо формирование правовой базы образования с учетом минимального количества подзаконных нормативных актов и отменой уже отживших свое, фактически утративших силу. Для реализации этой задачи нелишним будет провести оценку бланкетных (отсылочных) норм, предлагающих для решения соответствующего вопроса обращаться к подзаконным нормативным актам (постановлениям Правительства РФ, актам профильных органов исполнительной власти (Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России, Пенсионного фонда РФ и т. п.)). Эти документы, как правило, являются основными источниками информации о системе образования. Впоследствии был бы полезен отказ от отсылочных (бланкетных) норм или наличие их в минимальном объеме . ——————————— См.: Кирилловых А. А. Систематизация норм о социальной защите граждан: проблемы и перспективы развития законодательства // Законодательство и экономика. 2010. N 7. С. 76.

Законодательство в сфере образования должно развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости и целостности, в нем следует отражать оптимальные условия для стабильности и формализованности, четкости и ясности, иерархичности и внутренней согласованности . ——————————— См.: Там же.

Для гармонизации нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, большое значение имеет принятие нового закона об образовании. Во исполнение поручения Президента РФ от 13 октября 2010 г. N Пр-3011 в период с 1 декабря 2010 г. по 1 февраля 2011 г. на сайте www. zakonoproekt2010.ru проводилось открытое публичное обсуждение проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Для рассмотрения замечаний и предложений, поступивших в ходе обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», Приказом Минобрнауки России от 28 октября 2010 г. N 1088 создана Комиссия. Концепция данного закона направлена на уточнение и систематизацию прав и обязанностей субъектов — участников образовательных отношений, урегулированных действующими федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Ряд положений законопроекта устраняет пробелы и снимает противоречия, содержащиеся в действующем законодательстве. В частности, уточняются задачи законодательства в сфере образования и четче формулируются его цели, устраняются имеющиеся пробелы, преодолевается декларативный характер ряда норм, предлагаются эффективные правовые механизмы их реализации, уточняется и расширяется понятийный аппарат законодательства об образовании. Законодательное оформление получат такие важные аспекты, как правовой статус участников образовательных отношений, правовые гарантии обеспечения доступности и качества современного образования, получения образования в соответствии со склонностями и потребностями. На гармонизацию нормативной базы образования направлен и подготовленный группой специалистов в области юриспруденции и социологии Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова проект федерального законодательного акта, интегрирующий законодательство по всем уровням системы образования (Образовательный кодекс Российской Федерации). Данный проект представляет собой укрупненный акт, объединяющий десятки существующих законодательных и подзаконных актов по вопросам образования. При этом, естественно, проведены их ревизия, обновление, разработаны новые нормы и принципы законодательства, адаптированные под вызовы времени и ход общественных отношений. Следует иметь в виду, что нормы, регулирующие образовательные отношения, составляют весьма существенный и в то же время разбросанный пласт российского законодательства, который необходимо привести в систему образовательного законодательства. Представляется, что такая консолидация нормативных актов с оттенками их кодификации будет способствовать компактному закреплению сформированной совокупности нормативных актов с элементами обеспечения их согласованности, устранения дублирования, пробелов и коллизий.