Статья 112 конституции российской федерации

Статья 112

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должна исходить от главы Правительства.
Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст.112 понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации. Прежнее законодательство определяло более детально состав Правительства, а также виды центральных органов управления и критерии их разграничения. Так, министерства являлись центральными органами преимущественно отраслевого управления, а государственные комитеты — центральными органами, осуществляющими межотраслевое управление.
Конституции России регламентировали порядок образования и правовое положение так называемых ведомств — комитетов, главных управлений, управлений и других органов при Совете Министров, — которые могло образовывать само Правительство России. Указанные ведомства отличались от министерств и государственных комитетов не только порядком образования, но и тем, что их руководители не входили автоматически по должности в состав Правительства. Они могли войти в его состав по специальному представлению Председателя Правительства России.
Указ Президента России от 30 сентября 1992г. «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» установил новый вид ведомств — федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции, федеральные надзоры, которые отнесены к центральным органам. Они образуются указами Президента так же, как министерства, но руководители их не входят в состав Правительства.
Указ Президента Российской Федерации от 10 января 1994г. No.66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» включил в структуру федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации и «федеральные органы исполнительной власти», подразделив последние на две группы: 1) федеральные министерства и 2) иные федеральные органы исполнительной власти. В числе последних названы государственные комитеты, комитеты, государственные службы, департаменты, федеральные службы, главные управления, федеральные агентства, федеральные надзоры, государственная инспекция и другие органы. Федеральными министерствами являлись: Министерство топлива и энергетики Российской Федерации Министерство экономики Российской Федерации Министерство науки и технической политики Российской Федерации
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации
Министерство финансов Российской Федерации
Министерство образования Российской Федерации
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации
Министерство юстиции Российской Федерации
Министерство транспорта Российской Федерации
Министерство внешних экономических связей Российской Федерации
Министерство культуры Российской Федерации
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Министерство связи Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств
Министерство социальной защиты населения Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Министерство путей сообщения Российской Федерации
Министерство труда Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство Российской Федерации по атомной энергии
Министерство строительства Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 27 июня 1994г. No.1336).
Указом определены особенности правового статуса ряда министерств: иностранных дел, обороны, внутренних дел, а также Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию, Государственной архивной службы России, Главного управления охраны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной пограничной службы — Главного командования Пограничных войск Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Упомянутые министерства и ведомства подведомственны Правительству и одновременно Президенту (в части вопросов, закрепленных за ним Конституцией либо законодательными актами Российской Федерации).
В ч.2 ст.112 Конституции устанавливается также порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации. Согласно п.«д» ст.83 Конституции России Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Этот порядок назначения на должность предопределяет и порядок образования состава Правительства Российской Федерации (см. комментарий к ст.110). Указанные полномочия Президент осуществляет на основании предложений Председателя Правительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства, отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их деловые качества. Таким образом, юридическая сторона этой проблемы заключается в обязательных действиях с обеих сторон. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства, т.е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства.
При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением главы Правительства о лицах, которых предполагается ввести в состав Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность. Строго формально для любого назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.
Назначение на должность заместителей Председателя и других членов Правительства — акт большой политической ответственности, поскольку на них возлагаются важнейшие функции исполнительной власти. Например, заместители Председателя Правительства Российской Федерации координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств, других подведомственных Правительству органов, контролируют ее.
Действующая Конституция значительно сократила число подведомственных органов, руководители которых могут входить в состав Правительства. Раньше на основе Закона о Совете Министров — Правительстве Российской Федерации 1992г. в состав Правительства могли входить наряду с министрами председатели государственных комитетов, председатели правительств республик (по должности). По представлению Председателя Совета Министров Российской Федерации Президент России мог включать в состав Правительства руководителей других центральных органов управления, подведомственных Правительству.
С появлением новых функций в системе федеральной исполнительной власти могут образоваться (помимо министерств) новые виды подведомственных Правительству органов и, вероятно, возникнет необходимость расширения состава Правительства. Очевидно, Правительство пойдет по пути использования опыта прошлых лет. В частности, ранее существовало правило: руководители отдельных важнейших центральных ведомств (но не министерств) включались в состав Правительства в ранге министра.
Возникает проблема, как обеспечить участие руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации в заседаниях Правительства России. В настоящее время, когда уравнялся правовой статус всех субъектов Федерации, включать представителей их по должности в состав федерального Правительства, видимо, нереально. Однако, видимо, целесообразно дать возможность представителям субъектов Федерации присутствовать на заседаниях Правительства и принимать участие в обсуждениях по интересующим их вопросам с правом совещательного голоса.
К членам Правительства Российской Федерации Конституция предъявляет особые требования, специально оговаривая виды деятельности, несовместимые с их пребыванием в составе Правительства. Лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать никакую другую должность в государственных, коммерческих, общественных органах, не имеют права вести предпринимательскую деятельность, а также выполнять любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. На переходный двухлетний период Конституция делала некоторые исключения для членов Правительства — депутатов Государственной Думы первого созыва. Они могли быть одновременно и депутатами Государственной Думы, и членами Правительства.

Статья 112 Конституции Российской Федерации

Последняя редакция Статьи 112 Конституции РФ гласит:

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Комментарий к Ст. 112 КРФ

1. В силу Конституции весь состав Правительства утверждается Президентом в соответствии с предлагаемой структурой федеральных органов исполнительной власти.

Конституция не дает однозначного ответа, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляются главой Правительства Президенту.

При толковании понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» Конституционный Суд в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П (СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866) указал на необходимость учитывать, что ст. 112 (ч. 1) Конституции находится в системной связи со ст. 83 (п. «д»); из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве; структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти. Конкретное определение структуры федеральных органов исполнительной власти основывается непосредственно на Конституции РФ, ее ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115. Предложения о структуре вносятся Председателем Правительства не позднее недельного срока после его назначения и утверждаются указом Президента; изменения и дополнения в структуру в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Что касается системы федеральных органов исполнительной власти как основы для формирования структуры, то ни Конституция, ни ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не указывают прямо на виды органов, образующих систему. При этом конституционные положения о регулировании посредством федеральных законов общих принципов организации и деятельности органов государственной власти (п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 предопределяют возможность закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. Вместе с тем не исключается и возможность издания в этой сфере других нормативных актов, исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента, а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89, 110, 112-114). Начиная с 2003 г. Президентом реформируется система и структура федеральных органов исполнительной власти. В этой сфере следует назвать Указы, касающиеся административной реформы, такие как «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», «О мерах по совершенствованию государственного управления» (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046; 2004. N 29. Ст. 3019; с изм.). Указом от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; с изм.) внесены изменения в систему указанных органов, установлены их типы с определением статуса, места и роли в механизме государственного управления. К их числу отнесены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Создаваемые государственные органы призваны служить инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции, осуществлению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. В процессе административной реформы определяются и уточняются функции органов исполнительной власти. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, по координации и контролю деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, решению кадровых вопросов.

Федеральная служба наделяется функциями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальными функциями в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью. Федеральное агентство призвано осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

При статусном различии этих органов только министерство обладает нормотворческими полномочиями, федеральные службы и агентства издают индивидуальные правовые акты.

Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти определяются на основе Типового регламента внутренней организации этих органов (утв. Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452//СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233), который применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства от 19 января 2005 г. N 30//СЗ РФ.2005. N 4. Ст. 305). Регламенты конкретных федеральных органов исполнительной власти разрабатываются в соответствии с федеральными законами, актами Президента и Правительства на основе типовых регламентов.

Ряду федеральных органов исполнительной власти на основе ФКЗ о Правительстве Указом «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» придан особый статус: руководство их деятельностью осуществляет Президент. К их числу отнесены: министерства внутренних дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, иностранных дел, обороны, юстиции, Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, другие службы, агентства и управления. Конкретные функции такого рода органов определяются указом Президента; функции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, — постановлением Правительства (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023; 2005. N 12. Ст. 1023; N 47. Ст. 4880; N 52 Ч. 3. Ст. 5690; 2006. N 14. Ст. 1509; 2007. N 8. Ст. 978).

2. Часть 2 комментируемой статьи тесно связана с ее ч. 1, поскольку формирование персонального состава Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти и предопределено частью 2 ст. 110 Конституции.

Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его персональному составу в отличие от определенного ею недельного срока для предложений по структуре Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция особую роль в формировании Правительства отводит Президенту, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.

Статья 112 Конституции РФ

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Комментарий к Статье 112 Конституции РФ

1. Комментируемая статья конкретизирует положения п. «д» ст. 83 Конституции, согласно которому Президент по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Поскольку федеральные министры являются руководителями одного из видов федеральных органов исполнительной власти и входят в состав Правительства по должности, первоочередная задача перед формированием Правительства — определить структуру этих органов. Часть 1 комментируемой статьи, по сути, закрепляет данное полномочие за Президентом. Председатель Правительства обязан лишь дать предложения по данной структуре, причем не позднее недельного срока.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда, сформулированной в Постановлении от 27.01.1999 N 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»*(1040), структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в Законе о Правительстве РФ.

Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе — Законом о Правительстве РФ и указами Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. При этом, по смыслу п. «а» ст. 106, п. «а» ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115, а также ч. 3 ст. 90 Конституции, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» до соответствующего нормативного толкования Конституционного Суда интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти, которую представляет Председатель Правительства, в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи, для утверждения Президенту.

Это обстоятельство служило основанием полагать, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти», предусмотренное п. «г» ст. 71 Конституции, включает в себя Правительство, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться, по мнению Государственной Думы, федеральным законом*(1041).

Данный вопрос имел не только теоретическое значение, а напрямую предопределял решение вопроса о разграничении компетенции между органами государственной власти по установлению системы и структуры органов исполнительной власти.

Согласно Конституции установление системы федеральных органов исполнительной власти, а также порядка их организации и деятельности находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции).

В свете приведенного решения КС РФ под системой федеральных органов исполнительной власти понимаются виды органов исполнительной власти. Поскольку сама Конституция не требует для решения данного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона*(1042), этим не исключается возможность установления системы органов исполнительной власти другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 110, 112-114).

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов*(1043) Президент может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам.

Понятия «система федеральных органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти» не являются тождественными. Если понятие «система» больше говорит о целостности исполнительной власти как ветви государственной власти, выраженной совокупностью органов, то понятие «структура» позволяет увидеть внутреннее строение системы, ее конкретные составляющие элементы.

За последнее десятилетие система федеральных органов исполнительной власти менялась неоднократно. Так, если в соответствии с Указом Президента РФ от 28.11.1991 N 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» структурными звеньями системы федеральных органов исполнительной власти являлись министерства, государственные комитеты, комитеты, агентства, службы, то в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 06.09.1996) — Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.

Но практику их функционального разграничения было трудно признать оптимальной. На федеральное министерство, как и на госкомитет, например, были возложены, по сути, одинаковые функции — управление (регулирование) в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных федеральных органов исполнительной власти (межотраслевая координация). Исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции федеральной службы, российского агентства, федерального надзора в значительной мере были присущи и другим федеральным органам исполнительной власти. Это послужило одной из причин начала административной реформы*(1044).

В марте 2004 г. проведено реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» внесены изменения в систему указанных органов власти, которая включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Между перечисленными государственными органами, несмотря на общие черты и признаки, позволяющие объединить их в единую систему, имеются тем не менее существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, так и по функциональным свойствам. Это вытекает из положений названного Указа, который дает следующие определения федеральных органов исполнительной власти:

— федеральное министерство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;

— федеральная служба — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной без опасности;

— федеральное агентство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Очевидно статусное различие перечисленных государственных органов. Так, действующая система федеральных органов исполнительной власти закрепляет только за министерствами нормотворческое правомочие, тем самым выделяя их в иерархии федеральных органов исполнительной власти. Ряд федеральных служб и агентств передаются в ведение министерств по отраслевой направленности их деятельности, и министерствам переходят функции по координированию и контролю за деятельностью находящихся в их ведении федеральных служб и агентств. Определенные исключения из принятой схемы представляют собой агентства и службы, переданные под непосредственное руководство Президента или Правительства с закреплением за ними не только правоприменительных, но и правотворческих полномочий, что подтягивает таким образом их статус до уровня министерств*(1045).

2. После назначения Председателя Правительства наступает следующий этап формирования Правительства — определение персонального состава Правительства: назначение заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

На этой стадии формирования Правительства глава государства на практике играет ведущую роль, хотя без предложений главы Правительства назначение его членов не должно состояться. При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением Председателя Правительства о лицах, которые предполагается ввести в состав Правительства, хотя последнее слово остается за главой государства. Предложение Председателя Правительства также является обязательным условием и применительно к руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых в соответствии с Законом о Правительстве РФ (ст. 32) осуществляет Президент. Тем не менее допускается, что Председатель Правительства может отказаться от предложений кандидатур на какие-то должности, оставив их назначение полностью на усмотрение Президента.

Надо заметить, что ни Конституция, ни Закон о Правительстве РФ практически не предусматривают требований к кандидатам в члены Правительства. Закон о Правительстве РФ лишь устанавливает, что Председатель Правительства должен быть гражданином РФ и не иметь иного гражданства, а также запрещает всем членам Правительства: совмещать данную должность с выборной должностью представительного органа власти (должностью члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, депутата законодательного (представительного) органов государственной власти субъекта РФ и депутата представительного органа муниципального образования), другой должностью в органах государственной власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности и др. (см. ст. 11).

Во многих зарубежных странах конституции и законодательство предъявляют требования к гражданству (Мексика, Швеция), возрасту (Бразилия, Мексика, Норвегия), сроку пребывания в должности члена правительства (Китай), вероисповеданию (Норвегия, Швеция) и др.

Законодательная база Российской Федерации

Бесплатная консультация
Федеральное законодательство

  • Главная
  • «КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принята референдумом 12.12.93) (ред. от 30.12.2008)
  • «Российская газета», N 7, 21.01.2009
  • (в ред. от 12.12.93 — «Российская газета», N 237, 25.12.93)

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Статья 112 Конституции России

Текст Ст. 112 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Комментарий к Ст. 112 Конституции Российской Федерации

Статья 112 Конституции посвящена формированию структуры федеральных органов исполнительной власти и замещению должностей заместителей Председателя Правительства Российской Федерации.

В части 1 ст. 112 определено, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Постановлением Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» (п. 2)*(619) определено, что, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти образуют определенную систему, имеющую собственную структуру.

При этом на конституционном уровне, с чем согласен и Конституционный Суд, не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего, согласно ее ст. 110, исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (ч. 1 ст. 78).

Но в том, что касается самого Правительства, определение его состава является прерогативой самой Конституции. Состав Правительства не может быть изменен или дополнен никакими другими нормативными правовыми актами.

Современная структура федеральных органов исполнительной власти построена по пирамидальному принципу. Основу структуры составляют министерства, в состав которых могут входить федеральные службы и агенства. В то же время последние могут существовать и вне министерств.

Еще одна важная особенность — разделение федеральных органов исполнительной власти на две достаточно самостоятельные подсистемы. Одна из них напрямую подчинена Правительству, а другая — Президенту Российской Федерации. Последнее требует специального пояснения. Такая практика существует давно, что прямо отражалось в указах о структуре федеральных органов исполнительной власти. Однако, как правило, не акцентируется возникающее при этом несоответствие Конституции, состоящее в том, что Президент, напрямую руководя федеральными органами исполнительной власти, по существу, становится еще одним субъектом исполнительной власти в стране, выступающим порой наряду с руководителем Правительства, а чаще всего как руководитель Правительства.

Даже в части, не относящейся к руководству подчиненными ему органами, Президент регулярно дает поручения не только Правительству в целом, но и его отдельным членам, т.е. действует «через голову» Председателя Правительства. Очевидно, что данная ситуация находится в противоречии с ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации. Ведь если часть полномочий исполнительной власти, которая, согласно Конституции, полностью принадлежит Правительству, переходит к Президенту, то это может быть осуществлено только в порядке их делегирования властным актом Правительства. Но в таком случае будет нарушен статус Президента как высшего должностного лица Российской Федерации, который к тому же наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства.

Не ставя под сомнение целесообразность сложившейся практики прямого управления Президентом рядом федеральных органов исполнительной власти, все же отметим, что конституционных оснований для нее не существует, что само собой порождает проблему конституционных поправок и изменений. В частности, можно было бы прямо закрепить в Конституции те сферы исполнительной власти, главенствующую роль в которых должен осуществлять гарант Конституции — Президент Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»*(620) в состав федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации, а также федеральных служб и агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, входят:

1. Министерство внутренних дел Российской Федерации: (Федеральная миграционная служба).

2. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

3. Министерство иностранных дел Российской Федерации.

4. Министерство обороны Российской Федерации:

а) Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;

б) Федеральная служба по оборонному заказу;

в) Федеральная служба по техническому и экспортному контролю;

г) Федеральное агентство специального строительства.

5. Министерство юстиции Российской Федерации:

а) Федеральная служба исполнения наказаний;

б) Федеральная регистрационная служба;

в) Федеральная служба судебных приставов.

6. Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба).

7. Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба).

8. Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба).

9. Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба).

10. Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба).

11. Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство).

12. Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство).

Часть 2 ст. 112 устанавливает, что предложения о назначении заместителей Председателя Правительства и федеральных министров вносятся Председателем Правительства Президенту, который и совершает акт назначения. Причем никакими сроками Конституция этот акт не ограничивает.

Занятие должностей в Правительстве Российской Федерации сопряжено с рядом ограничений и требований. Члены Правительства при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля, следующего за отчетным финансовым годом, обязаны представлять в налоговые органы Российской Федерации сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы Российской Федерации направляют эти сведения Президенту России и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы*(621).

Еще одна особенность служебного статуса членов Правительства Российской Федерации обусловлена ограничениями, связанными с пребыванием в составе Правительства. Эти ограничения установлены ст. 11 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Согласно ей, члены Правительства не вправе:

быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами выборных органов местного самоуправления;

занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и др.

Члены Правительства Российской Федерации обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства Российской Федерации находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, определенном федеральным законом. К сожалению, данный закон пока не принят, что открывает потенциальную возможность для лоббирования интересов коммерческих структур, акциями которых владеют во время исполнения своих полномочий члены Правительства.

Кстати говоря, наличие здесь отсылочной нормы к специальному федеральному закону также вызывает некоторые сомнения, поскольку его нормы должны регулировать отдельные элементы порядка деятельности Правительства, а этот порядок, согласно Конституции, должен быть урегулирован именно в Федеральном конституционном законе о Правительстве. Наличие же в нем отсылочных норм по предмету регулирования вряд ли можно признать правомерным. Например, в данном случае федеральный закон о передаче в доверительное управление государству долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций, принадлежащих членам Правительства, не принимается уже свыше девяти лет после принятия Федерального конституционного закона.

Есть смысл обратить внимание на неопределенность, связанную с формированием Правительства. Конституция устанавливает, что Президент должен утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти и назначать членов Правительства лишь по предложениям его Председателя. Самостоятельная же инициатива Президента в этих вопросах Конституцией не предусмотрена.

В таком случае закономерен вопрос о действиях Президента при неисполнении Председателем Правительства его конституционных обязанностей по формированию самого Правительства и определению структуры федеральных органов исполнительной власти. Или, скажем, как должен действовать Президент, если его не устраивают кандидатуры, раз от разу предлагаемые Председателем Правительства? Чем вообще ограничена эта процедура? Что будет, если Председатель Правительства вообще сколь угодно длительное время не предложит кандидатуры в состав Правительства? Ведь Конституция не связывает его в этом вопросе никакими сроками. Поэтому, затягивая представления на должности членов Правительства, его Председатель никоим образом не нарушает Конституцию, а значит, и привлечение его к ответственности за такое поведение весьма проблематично.