Пересмотр решений уфас

Пересмотр решений уфас

Комиссия, принявшая решение и (или) предписание по делу, по заявлению лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе вправе дать разъяснение решения и (или) предписания без изменения их содержания, а также исправить допущенные в решении и (или) предписании описки, опечатки и арифметические ошибки (ст.3.163 Регламента).

По вопросам разъяснения решения и (или) предписания, исправления описки, опечатки и арифметической ошибки комиссия выносит определение (ст.3.164 Регламента).

Определение по вопросу разъяснения решения и (или) предписания, исправления описки, опечатки или арифметической ошибки направляется комиссией лицам, участвующим в деле, в течение трех рабочих дней со дня изготовления определения, но не позднее чем в течение пятнадцати рабочих дней со дня поступления заявления (ст.3.165 Регламента).

Решение и (или) выданное на его основании предписание по делу могут быть пересмотрены по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам комиссией, принявшей такое решение и (или) выдавшей такое предписание, по заявлению лица, участвующего в деле, а также в случае установления комиссией предусмотренных статьей 51.2 Закона о защите конкуренции оснований для пересмотра решения и (или) предписания (ст.3.166 Регламента).

Основаниями для пересмотра решения и (или) выданного на его основании предписания по делу являются:
— выявление обстоятельств, которые не были и не могли быть известны на момент оглашения резолютивной части решения по делу, но имеют существенное значение для правильного разрешения дела;
— фальсификация доказательств, заведомо ложное показание лица, располагающего сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного решения и (или) выдачу на его основании предписания (ст.3.167 Регламента).

Заявление о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам подается в антимонопольный орган, комиссия которого приняла такое решение и (или) выдала такое предписание, лицами, участвующими в деле, в течение трех месяцев со дня, когда они узнали или должны были узнать о наличии обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра решения и (или) предписания (ст.3.168 Регламента).

Заявление о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу по новым и (или) вновь открывшимся должно быть оформлено в соответствии с требованиями, установленными приказом ФАС России от 13.02.2012 №85 (ст.3.169 Регламента).

По ходатайству лица, обратившегося с заявлением, пропущенный срок подачи заявления может быть восстановлен антимонопольным органом при условии, если ходатайство подано в течение шести месяцев со дня установления оснований для пересмотра решения и (или) предписания и антимонопольный орган признает причины пропуска срока уважительными (ст.3.170 Регламента).

Заявление о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам рассматривается комиссией, принявшей такое решение и (или) выдавшей такое предписание, в течение месяца со дня поступления заявления в антимонопольный орган (ст.3.172 Регламента).

В случае принятия решения о пересмотре решения и (или) выданного на его основании предписания по делу комиссия выносит определение о пересмотре решения и (или) предписания (ст.3.175 Регламента).

Внутренняя апелляция ФАС России

В январе 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 октября 2015 г. № 275-ФЗ, которым внесены изменения и дополнения в Закон о защите конкуренции и отдельные законодательные акты РФ, т.е. так называемый четвертый антимонопольный пакет. Одним из важнейших нововведений стала процедура обжалования решений и предписаний территориальных управлений в коллегиальный орган ФАС России – внутренняя апелляция. О том, какова цель появления этой процедуры и соответствует ли введенное обжалование правовой природе института апелляции, рассказывает заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Сергей Анатольевич ПУЗЫРЕВСКИЙ.

Сергей Анатольевич, каким образом в ФАС России организована работа по пересмотру решений территориальных органов?

– В целом процедура пересмотра коллегиальными органами ФАС России решений и предписаний территориальных органов определена ст. 23 Закона о защите конкуренции. В зависимости от специфики рассматриваемых дел образовано 14 составов Апелляционной коллегии. Они сформированы по сферам деятельности: картели, недобросовестная конкуренция и т.д. Кроме того, правом пересмотра решений и предписаний территориальных органов наделен Президиум ФАС России.

Непосредственное обеспечение работы коллегиальных органов осуществляет Правовое управление ФАС России.

Решение и (или) предписание территориального управления могут быть обжалованы в течение месяца со дня их вынесения. Пересмотр должен быть осуществлен в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления жалобы в ФАС России. При этом он может быть продлен для получения необходимых документов, но не более чем на 30 дней.

Заседания составов Апелляционной коллегии зачастую проходят посредством видеоконференции. Это сильно экономит время.

Все вопросы преимущественно выносятся на Апелляционную коллегию, а Президиум ФАС России пересматривает лишь те дела, которые имеют важное значение для будущей практики. На сегодня Президиум рассмотрел два дела территориальных органов. Одно из них касалось квалификации в качестве антиконкурентного соглашения регионального органа власти и унитарных предприятий, а второе – вопроса об установлении неопределенного круга потребителей и нарушении правил ценообразования при подключении к газовым сетям (с учетом изменений, внесенных в ст. 10 Закона о защите конкуренции четвертым антимонопольным пакетом).

С даты вступления в силу четвертого антимонопольного пакета по настоящее время в ФАС России было подано 44 жалобы на решения территориальных органов. Из них рассмотрено 19, возвращено 19 (в связи с нарушением сроков обжалования) и 6 жалоб находится в стадии рассмотрения. Процент отмены решений территориальных органов составляет примерно 37%. Президиум ФАС России из двух пересмотренных дел одно оставил в силе, а одно отменил.

Оправдывает ли себя избранный законодателем подход, в соответствии с которым единственным основанием для отмены является единообразие в применении норм антимонопольного законодательства?

– Думаю, что на этом этапе вполне оправдывает. Нам важно обеспечить единство практики применения. Эта задача стратегическая – обеспечить единообразные решения по антимонопольным делам. Предполагается, что если закон один, то практик не может быть четыре, она должна быть тоже одна.

Неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела о нарушении антимонопольного законодательства, недоказанность обстоятельств, которые территориальный орган счел установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение территориальным органом действующих норм также свидетельствуют о нарушении единообразия применения законодательства.

Если решения принимаются, и мы видим, что были процессуальные нарушения, то, конечно, укажем на это. Мы должны будем объяснить нашим территориальным управлениям, чтобы они приняли меры по более серьезному отношению к процессуальным нормам, но не это является основной задачей Апелляционной коллегии и Президиума ФАС России. Есть другие инстанции, в том числе суд, который может обратить на это внимание.

Все сведется к рассмотрению дел по типовому принципу?

– Определенная типизация все равно возникнет. Не бывает так, что если у вас монопольно высокая цена, то в одном случае она рассматривается по одним принципам, а в другом – по другим. Эта типизация будет всегда. У нас есть принципы, заложенные в самом законе. Первое, с чего мы начинаем при установлении монопольно высокой цены, – анализ сопоставимого рынка. А дальше всегда будут появляться нюансы. Они имеются в каждом деле, где-то одни составляющие, где-то другие, но основной принцип одинаков.

В ряде публикаций применительно к процедуре пересмотра используется термин «внутренняя апелляция». Между тем под апелляционным пересмотром традиционно считается пересмотр не вступивших в законную силу актов. А коллегиальные органы ФАС России пересматривают вступившие в силу решения и предписания. Также Закон о защите конкуренции не наделяет коллегиальные органы ФАС России правом приостановить обжалуемое решение. Возможно, было бы правильнее ввести не «усеченную» процедуру внесудебного обжалования, а полноценную, как, например, в НК РФ?

– Налоговым кодексом РФ предусмотрена обязательная процедура досудебного обжалования решений инспекций в вышестоящие налоговые органы. Отличие процедуры, предусмотренной Законом о защите конкуренции, в том, что решение или предписание территориального органа может быть обжаловано альтернативно как в суд, так и в центральный аппарат ФАС России.

По статистике, за 2015 г. территориальными антимонопольными органами было вынесено 7416 решений, 1559 из них обжаловано в судах. Процент отмененных решений относительно мал. Это свидетельствует, в том числе о достаточно высоком уровне единообразия практики применения Закона о защите конкуренции.

Пересмотра таких решений в административном порядке на обязательных условиях просто не требуется.

И все же можно ли назвать апелляцией введенный институт обжалования?

– Да, это апелляция.

Проблема вот в чем. Вы обжаловали решение, и у нас нет прямого указания, приостанавливается предписание или нет. Здесь действительно есть небольшой пробел. Думаю, что предписание надо исполнять.

При этом всегда сохраняется второй путь – обжалование ответчиком решения и предписания территориального антимонопольного органа в суд. В суде исполнение предписания всегда приостанавливается. Это прямая норма закона. Поэтому формально, конечно, пока стадии обжалования не завершатся, лицо понимает, что всегда можно обратиться в суд и приостановить исполнение предписания. С точки зрения правового применения обжалование все-таки является апелляцией. Процессуально лицо имеет возможность прекратить дальнейшее исполнение решений на любой стадии административного обжалования путем простого обращения в суд, это право у него сохраняется.

Повторю, что решение в административном порядке может быть обжаловано в течение одного месяца. Многие опаздывают на два дня, потом не могут воспользоваться этой административной процедурой.

Здесь есть отличие от налоговой апелляции. Налоговым кодексом РФ закреплено право восстановления пропущенного срока обжалования по уважительной причине.

– В антимонопольном законодательстве такое право не предусмотрено. На этапе разработки законопроекта по этому поводу была целая дискуссия, и первоначально в нашем варианте предусматривалось, что ФАС России при наличии уважительных причин вправе пропущенный срок подачи жалобы восстановить. Но отдельные представители бизнеса посчитали это затягиванием процедуры. Поэтому на сегодня есть жесткая императивная норма, исключающая возможность восстановления пропущенного срока. И если лицо, не согласное с решением территориального антимонопольного органа, пропустило месячный срок административного обжалования, то единственный способ оспорить такое решение – обратиться в арбитражный суд.

Считаете ли Вы, что институт апелляции для ФАС России – это дополнительные полномочия и обуза?

– В целом это вряд ли можно назвать наделением дополнительными полномочиями. Весь объем работы по пересмотру решений наших территориальных органов мы выполняем внутренними силами, как говориться, «в пределах штатной численности». Но благодаря этой работе мы значительно разгружаем суды.

Считаете ли Вы обоснованным предложение об установлении обязательного досудебного порядка обжалования решений и предписаний территориальных органов, как это сделано, например, применительно к обжалованию актов об определении кадастровой стоимости, актов налоговых органов и др.? Ведь действующий порядок обжалования в ФАС России не является обязательным, и заинтересованные лица могут сразу обращаться в суд.

– Считаю, это преждевременно.

Можно ли в рамках апелляции обжаловать решение (предписание) в части?

– Да, можно. Обжалование решения (предписания) в части Законом о защите конкуренции не запрещено.

Это означает, что нужна дальнейшая работа над нормой закона, но, думаю, все можно решить и правоприменением. Пожалуйста, обжалуйте в части, если вы с чем-то согласны в решении. Например, оно состоит из двух пунктов. Первое – прекратить производство в связи с отсутствием правонарушений, и если вы с этим согласны, то не будете это обжаловать. Второе – признать нарушения в таких-то действиях, эту часть вы будете обжаловать. Не вижу препятствий. Обжалуй только то, что считаешь неправильным.

По результатам рассмотрения жалобы коллегиальные органы ФАС России вправе оставить жалобу без удовлетворения, отменить решение (предписание) территориального органа и изменить это решение. Между тем НК РФ наделяет вышестоящий налоговый орган по итогам рассмотрения жалобы более широкими полномочиями. Часть 3 ст. 140 НК РФ дает ему право оставить жалобу без удовлетворения, отменить акт налогового органа ненормативного характера, отменить решение налогового органа полностью или в части, отменить решение налогового органа полностью и принять по делу новое решение, признать действия или бездействие должностных лиц налоговых органов незаконными и вынести решение по существу. Принципиально ли это?

Может ли решение коллегиального органа ухудшить положение лица, подавшего жалобу?

– В Законе этот вопрос остался открытым. На этапе обсуждения законопроекта такая норма была, но впоследствии от нее отказались. Можно констатировать, что запрета на принятие такого решения Закон не содержит. Нужно иметь в виду, что если решение территориального антимонопольного органа обжаловано одновременно и заявителем и ответчиком, а Апелляционная коллегия или Президиум ФАС России по результатам пересмотра изменит принятое решение, то очевидно, что такое изменение может ухудшить положение либо одной, либо другой стороны. Законодательный запрет на ухудшение положения лица, подавшего жалобу, привел бы к невозможности принятия коллегиальным органом решения в данном случае.

Какое решение должно быть принято, если одновременно подана жалоба в коллегиальный орган и в арбитражный суд?

– Когда эту норму обсуждали, было положение, которое звучало так: при подаче жалобы в суд апелляционная коллегия или коллегиальный орган ФАС России прекращает рассмотрение жалобы. Эту норму убрали.

Зачем? На первый взгляд хорошая норма.

– Отличная. Но я, будучи юристом, завтра сделаю вам конструкцию, при которой любое решение коллегиального органа будет невозможно принять. Вы понимаете, что завтра будет рассмотрение по жалобе на решение территориального антимонопольного органа, на котором может быть принято решение об отмене решения о прекращении производства по антимонопольному делу в связи с отсутствием правонарушения? Вы говорите: остановитесь, всё, я в суд обратился. И таким образом будет заблокировано принятие ФАС России принятие решения по делу. Но это неправильно.

А как правильно?

– Правильно, на мой взгляд, решено в принятом Законе. Антимонопольный орган примет по жалобе решение, и оно может быть учтено судом. Если Федеральная антимонопольная служба отменила решение территориального органа, то не будет оснований для его судебной отмены. Арбитражный суд просто прекратит производство по делу.

Кстати, при подготовке Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. № 30 обсуждалась сходная ситуация. Когда один и тот же вопрос может рассматриваться судом и антимонопольным органом. В итоге Пленум ВАС РФ указал, что арбитражный суд вправе отложить рассмотрение до решения антимонопольного органа, чтобы учесть его в своем решении.

Иными словами, суд тоже может рассмотрение отложить?

– Конечно, у него есть такая возможность. Дождитесь решения. Не хотите – не дожидайтесь, принимайте решение. Тогда антимонопольный орган будет понимать, что есть судебное решение. Он не может его игнорировать, судебное решение обязательно для всех государственных органов.

Может ли быть продлен срок исполнения предписания при принятии жалобы к производству?

– Поскольку в Законе нет специальных норм по этому поводу, то продление срока исполнения предписания осуществляется в обычном порядке. Если лицо ходатайствует о продлении срока, то комиссия территориального антимонопольного органа рассматривает такое ходатайство и при положительном решении может продлить срок исполнения предписания. А может не продлить, если основания отсутствуют. Процессуальное право такое есть.

Все должно быть объективно.

Источник: Конкуренция и право

Оставлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи

Пересмотр решений уфас

Dmitry72 » 08 авг 2017, 07:32

Я все-таки очень сильно сомневаюсь в праве УФАС рассматривать жалобу по вновь открывшимся обстоятельствам. Это раз. У меня на руках есть ответ Тюменского УФАС от 2013 г., что не предусмотрена возможность пересмотра комиссией антимонопольного органа своего решения по делу о нарушении законодательства о размещении заказа,в том числе, по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам.

Кроме того, есть, например, такое решение АС суда округа, о включении/невключении в РНП (выдержки):
Суды посчитали возможными подобные действия антимонопольного органа.
Однако не учли, что нормативные документы, регулирующие порядок действий заказчика и антимонопольного органа в процедуре контроля за соблюдением Закона о контрактной системе, не предусматривают возможности проведения повторной проверки одних обстоятельств и принятия двух решений, а также возможности пересмотра решений по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.

Поскольку антимонопольный орган принял решения о не включении общества в реестр, следовательно, он посчитал имеющуюся у него информацию достаточной для разрешения данного вопроса.

При таких обстоятельствах, законных оснований для принятия новых решений, учитывая, что сведений о признании их недействительными материалы дела не содержат, у УФАС по Амурской области не было.
В связи с чем, выводы судов об обратном несостоятельны, поскольку не основаны на положениях действующего законодательства, нарушают права общества.
Существенное нарушение установленной законодателем процедуры принятия ненормативного акта влечет его незаконность.

Если уж заняться буквоедством, то вновь открывшимися обстоятельствами решение суда не является, так как на момент рассмотрения дела, эти юридические факты не существовали. Это два.

А почему в свое время не заявляли ходатайство об отложении рассмотрения включения в РНП до вступления в законную силу решения суда? Очень интересно мнение суда по поводу этого балагана УФАС.

Порядок обжалования

Порядок судебного обжалования решений, предписаний, действий (бездействия) антимонопольных органов ФАС России, их должностных лиц

Согласно статье 52 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия. При этом решение должно быть изготовлено в полном объеме в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения. Решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятое комиссией, подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела.
Копии такого решения немедленно направляются или вручаются лицам, участвующим в деле.

Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Дополнительно сообщаем, что Приказом Федеральной антимонопольной службы от 13 февраля 2012 г. № 85 утверждена форма заявления о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно статье 51.2 Федерального закона «О защите конкуренции» заявление о пересмотре принятого антимонопольным органом решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам подается в антимонопольный орган, комиссия которого приняла такое решение и (или) выдала такое предписание, лицами, участвующими в деле, в течение трех месяцев со дня, когда они узнали или должны были узнать о наличии обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра решения и (или) предписания.

Основаниями для пересмотра решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства являются:

1) выявление обстоятельств, которые не были и не могли быть известны на момент оглашения резолютивной части решения по делу, но имеют существенное значение для правильного разрешения дела;

2) фальсификация доказательств, заведомо ложное показание лица, располагающего сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного решения и (или) выдачу на его основании предписания

Аналитические обзоры

«Ведомственная апелляция» ФАС России: описание, процедура и текущие итоги

Ксения Подгузова, Юрист Коммерческой группы

VEGAS LEX_Ведомственная апелляция ФАС России описание, процедура и текущие итоги_06.2017

С 5 января 2016 года вступил в силу так называемый «четвертый антимонопольный пакет»[1], который существенно дополнил законодательство о защите конкуренции. Одним из наиболее известных нововведений является предоставление возможности оспаривать решения территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы России (далее – ФАС России) во внесудебном порядке. В настоящем аналитическом обзоре приведено описание введенного механизма и процедуры обжалования, а также рассматриваются итоги работы «ведомственной апелляции» ФАС России за период ее существования.

Правовые основы механизма «ведомственной апелляции»

Общие положения о механизме «ведомственной апелляции» закреплены в частях 3-16 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Указанная статья в действующей редакции помимо общих полномочий антимонопольного органа предусматривает, что в ФАС России должны создаваться коллегиальные органы со специальными полномочиями.

Одним из таких специальных полномочий коллегиальных органов является пересмотр решений и (или) предписаний территориальных управлений ФАС России по делам о нарушении антимонопольного законодательства (пункт 2 части 4 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

Структура коллегиальных органов ФАС России в Законе о защите конкуренции не раскрывается. Законодательство лишь указывает, что состав таких органов должен утверждаться руководителем ФАС России. Согласно информации, размещенной на официальном сайте ведомства, в ФАС России образовано 14 составов Апелляционной коллегии, которые сформированы по сферам деятельности. Кроме того, пересмотром решений территориальных органов может заниматься Президиум ФАС России[2].

Строгого разграничения компетенции между Апелляционной коллегией и Президиумом ФАС России законодательно не установлено. Как правило, вопросы по пересмотру решений территориальных органов выносятся на Апелляционную коллегию. Президиум ФАС России, в свою очередь, рассматривает только наиболее важные для дальнейшей практики дела[3].

На момент подготовки настоящего обзора Президиум ФАС России рассмотрел всего 3 дела, что составляет около 7% от общего числа дел, рассмотренных «ведомственной апелляцией» по существу. Дела, рассмотренные Президиумом ФАС России, касались применения статей 16, 10 и 11 Закона о защите конкуренции. В двух из трех случаев решения территориальных органов были отменены[4]. В одном из дел решение территориального органа оставлено без изменения[5]. Ниже более подробно приводятся позиции, изложенные Президиумом ФАС России.

Основания для отмены решений

Согласно пункту 2 части 4 статьи 23 Закона о защите конкуренции коллегиальные органы пересматривают решения и (или) предписания территориальных управлений ФАС России по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения и (или) предписания нарушают единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства.

Таким образом, Закон о защите конкуренции устанавливает только одно основание для изменения или отмены решения (предписания) территориального антимонопольного органа – нарушение единообразия в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. Других оснований Закон о защите конкуренции не предусматривает.

В тех случаях, когда в качестве основания для отмены/изменения решения территориального органа заявитель указывает какие-либо иные нарушения (например, нарушение процедуры рассмотрения дела), коллегиальный орган ФАС России отказывает в удовлетворении жалобы. Так, при рассмотрении жалобы ИП Галимова А.Ш. на решение и предписания № 1 и № 2 УФАС по Республике Татарстан от 13 мая 2016 года по делу № 05-435/2015 ФАС России указала, что часть доводов заявителя не подлежит рассмотрению в порядке пересмотра по статье 23 Закона о защите конкуренции, поскольку такие доводы связаны с нарушением процедуры возбуждения и рассмотрения дела, обоснованностью размера взимаемой платы за дачу разрешения на технологическое присоединение к сетям газоснабжения, что не входит в пределы рассмотрения Апелляционной коллегии.

Коллегиальный орган также отказывает в удовлетворении жалобы, когда она и прилагаемые к ней документы не содержат обоснования нарушения территориальным органом единообразия применения антимонопольного законодательства. Например, в Решении по жалобе ООО «Газстройсервис» на решение УФАС по Краснодарскому краю от 19 мая 2016 года по делу № 412/2015 коллегиальный орган отказал в удовлетворении жалобы, сославшись на отсутствие соответствующих доказательств.

Как доказать нарушение единообразия?

Складывающаяся практика рассмотрения жалоб на решения/предписания территориальных органов ФАС России во внесудебном порядке позволяет понять, каким образом заявители могут доказывать нарушение единообразия. Как правило, в качестве доказательств используются решения территориальных органов и разъяснения ФАС России.

(a) Решения территориальных органов ФАС России по аналогичному вопросу

Данный вид доказательств ожидаемо является наиболее распространенным в делах по пересмотру решений территориальных органов ФАС России, так как именно совокупность уже принятых решений по аналогичному вопросу формирует существующую практику применения. При этом чем больше таких решений, тем больше оснований у коллегиального органа для принятия решения в пользу заявителя.

В качестве примера использования решений территориальных органов ФАС России как доказательств можно привести Решение Президиума ФАС России по жалобе ГУП МО «Мособлгаз» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве от 8 июня 2016 года по делу № 1-10-1918/77-15. Указанным решением акт территориального управления был отменен. При этом в мотивировочной части приведено множество ссылок на решения других территориальных органов с указанием их позиции по рассматриваемому вопросу.

Преимуществом при доказывании будет также факт признания решений территориальных органов, на которые ссылается заявитель, законными и обоснованными в судебном порядке. Ссылки на решения территориальных управлений, подтвержденные решениями судов различных инстанций, широко используются коллегиальными органами[6].

(b) Разъяснения ФАС России

Разъяснения ФАС России, в случае их наличия по спорному вопросу, могут существенно усилить позицию заявителя о нарушении единообразия правоприменительной практики.

Например, в мотивировочной части решения по жалобе Щербакова Н.А. на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 26 августа 2016 года по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 88/2016 коллегиальный орган ссылается на несколько писем и разъяснений ФАС России, обосновывая вывод об изменении решения территориального органа.

Обжалуемые решения территориальных органов могут быть оценены на предмет соответствия единообразию практики применения антимонопольного законодательства и иными способами.

Например, в Решении по жалобе ПАО «Волгоградэнергосбыт» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 12 августа 2016 года по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 16-01-10-04-04/185 Апелляционная коллегия указала, что оспариваемое решение противоречит позиции, направленной ФАС России в территориальные органы в рамках оказания методической помощи. Это послужило основанием для отмены решения территориального управления.

На заседании коллегиального органа также может исследоваться мнение независимых экспертов – членов Ассоциации антимонопольных экспертов[7]. Так, в Решении Президиума ФАС России № 16-5-1/1 от 13 апреля 2016 года по жалобе ООО «Башкирская лифтовая компания» на решение УФАС по Республике Башкортостан от 31 декабря 2015 года по делу № А-136/16-15 коллегиальный орган на основании заключения указанной ассоциации пришел к выводу, что в жалобе заявителя не приводится практика (решения, разъяснения) антимонопольных органов, в которой антимонопольное законодательство применялось бы иным образом, а доводы жалобы сводятся к несогласию с выводами территориального органа. В другом деле, напротив, независимые эксперты пришли к выводу о нарушении решением территориального органа единообразия правоприменительной практики, на основании чего оспариваемое решение было отменено.[8]

Общие положения о процедуре обжалования решений территориальных органов во внесудебном порядке закреплены в частях 6-16 статьи 23 Закона о защите конкуренции, а также в Приказе ФАС России от 7 апреля 2016 года № 422/16 «О порядке работы коллегиальных органов Федеральной антимонопольной службы» (далее – Порядок работы коллегиальных органов).

Согласно части 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции срок обжалования решения или предписания территориального органа составляет один месяц со дня принятия соответствующего акта. При этом действующее законодательство не предусматривает возможности продлить или восстановить пропущенный срок даже по уважительной причине, что также подтверждается судебной практикой[9]. В случае пропуска срока обжалования ФАС России вернет жалобу без рассмотрения по существу, а у заявителя останется возможность оспорить решение территориального органа в судебном порядке[10].

Возможность подавать жалобу предусмотрена для лиц, участвовавших в деле о нарушении антимонопольного законодательства (часть 6 статьи 23 Закона о защите конкуренции). Однако правоприменительная практика свидетельствует о том, что, даже если территориальный орган изначально не привлек к рассмотрению дела лицо, которое должен был привлечь в силу закона, это не лишает такое лицо права на подачу жалобы в коллегиальный орган.

Такая позиция была высказана в решении по жалобе ООО Центр по разработке и внедрению информационных технологий «ГРАНД» на решение УФАС по Магаданской области от 17 февраля 2016 года по делу № 02-9/10-2015, а также подтверждена судами[11]. В данном деле первоначальный заявитель жалобы на действия другого лица впоследствии успешно оспорил в «ведомственной апелляции» решение территориального органа о прекращении антимонопольного дела. Ответчик по первоначальному делу пытался обжаловать решение коллегиального органа в судебном порядке, ссылаясь на то, что у Апелляционной коллегии отсутствовали основания по рассмотрению жалобы, так как первоначальный заявитель не был привлечен территориальным органом к рассмотрению дела и не являлся лицом, участвующим в деле.

Однако суды всех инстанций отклонили данный довод как несостоятельный, указав, что в силу статьей 42, 44 Закона о защите конкуренции территориальный орган должен был привлечь подателя жалобы к участию в деле в качестве заявителя. Незаконное непривлечение заявителя к участию в деле не может являться препятствием к обжалованию вынесенного территориальным органом акта.

Срок рассмотрения жалобы в коллегиальном органе составляет два месяца с момента получения жалобы. В случае выявления необходимости дополнительного исследования документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, указанный срок может быть продлен, но не более, чем на месяц (часть 8 статьи 23 Закона о защите конкуренции). Таким образом, общий срок рассмотрения жалобы не должен превышать трех месяцев с момента поступления жалобы в ФАС России.

Важно отметить, что действующее законодательство не содержит положений, которые бы четко регламентировали процедуру подачи жалобы в коллегиальный орган, а также содержание и форму такой жалобы. ФАС России еще в конце 2015 года был подготовлен проект приказа «Об утверждении Регламента пересмотра коллегиальными органами Федеральной антимонопольной службы решений и (или) предписаний территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства»[12]. Однако указанный проект не был подписан и не вступил в силу.

Таким образом, в отсутствие установленных требований к жалобе рекомендуется подавать ее с соблюдением требований, которые обычно предусмотрены для жалоб в ФАС России по иным вопросам: в письменной форме, с указанием информации о заявителе, за подписью заявителя или его представителя, а также с подробным описанием и обоснованием нарушения, допущенного территориальным органом, с акцентом на нарушение единообразия правоприменительной практики.

Рассмотрение жалобы на акты территориальных органов осуществляется путем проведения заседаний коллегиального органа. Часть 9 статьи 23 Закона о защите конкуренции, а также пункт 10 Порядка работы коллегиальных органов предоставляют лицам, участвующим в деле, право участвовать в заседании по рассмотрению жалобы. При этом такие лица имеют возможность заявить ходатайство об участии в заседании коллегиального органа путем использования систем видео-конференц-связи, что может существенно сэкономить время и затраты на представление своих интересов.

Порядок ведения заседания коллегиального органа определяется председателем такого органа (пункт 11 Порядка работы коллегиальных органов). Нормативно такой порядок нигде не закреплен, что может создавать неопределенность для лиц, участвующих в деле.

По результатам заседания коллегиальный орган принимает решение, которое должно быть мотивированным и содержать результаты обсуждений. Согласно части 10 статьи 23 Закона о защите конкуренции коллегиальный орган может оставить жалобу без удовлетворения, либо отменить или изменить решение/предписание территориального органа.

Решение коллегиального органа подлежит изготовлению в полном объеме в течение пяти рабочих дней со дня оглашения резолютивной части решения (часть 14 статьи 23 Закона о защите конкуренции). В течение пяти рабочих дней с момента изготовления такого решения оно должно быть размещено на официальном сайте ФАС России. С момента размещения полного текста решения коллегиального органа оно вступает в силу (часть 15 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

Важно отметить, что обжалование решения территориального управления в коллегиальный орган ФАС России не лишает лицо права на одновременную подачу заявления в арбитражный суд. Кроме того, решение коллегиального органа также может быть оспорено в судебном порядке в течение месяца с момента вступления такого решения в силу (часть 1.1 статьи 52 Закона о защите конкуренции).

Текущие итоги работы «ведомственной апелляции»

На момент подготовки настоящего аналитического обзора коллегиальные органы ФАС России рассмотрели по существу 42 жалобы[13]. Акты территориальных органов были отменены или изменены примерно в трети случаев. Оставшаяся часть жалоб оставлена ФАС России без удовлетворения (подробнее см. диаграмму 1).

Анализ рассмотренных коллегиальным органом жалоб по видам нарушений свидетельствует о том, что больше всего дел (45%) рассматривается по статье 10 Закона о защите конкуренции (злоупотребление доминирующим положением). Значительное количество жалоб также подается на нарушение единообразия практики при рассмотрении дел об ограничивающих конкуренцию соглашениях (статья 11 Закона о защите конкуренции). Однако коллегиальные органы рассматривают и жалобы по иным составам антимонопольных нарушений. Статистика рассмотрения жалоб по видам нарушений приведена на диаграмме 2.

Отдельное внимание хотелось бы обратить на правовые позиции, высказанные Президиумом ФАС России в отношении применения отдельных положений Закона о защите конкуренции. Как уже было отмечено выше, Президиум ФАС России на момент подготовки настоящего обзора рассмотрел три дела, в двух из которых решения территориальных органов были отменены.

1. Решение Президиума ФАС России № 16-5-1/1 от 13 апреля 2016 года по жалобе ООО «Башкирская лифтовая компания» на решение УФАС по Республике Башкортостан от 31 декабря 2015 года по делу № А-136/16-15

В данном деле рассматривался вопрос о заключении соглашения между органом публичной власти и хозяйствующим субъектом (статья 16 Закона о защите конкуренции). Территориальное управление установило факт наличия запрещенного соглашения, которое привело к ограничению доступа на товарный рынок. Ответчик подал жалобу на указанное решение, мотивировав ее, в том числе тем, что оспариваемое решение не содержит доказательств наличия негативных последствий такого соглашения в виде ограничения доступа на товарный рынок или устранения с него хозяйствующих субъектов.

Однако Президиум ФАС отклонил указанный довод заявителя, указав, что при рассмотрении данной категории дел отсутствует необходимость доказывать факт наступления негативных последствий. Более того, нарушением является сам факт заключения соглашения, поэтому для вывода о наличии в действиях лиц признаков нарушения не нужно доказывать даже факт его реального исполнения. По результатам рассмотрения жалобы Президиум ФАС России отказал в ее удовлетворении.

2. Решение Президиума ФАС России по жалобе ГУП МО «Мособлгаз» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве от 8 июня 2016 года по делу № 1-10-1918/77-15

Данное дело касалось нарушения порядка ценообразования при подключении к газораспределительным сетям. Территориальный орган признал компанию нарушившей статью 10 Закона о защите конкуренции, в связи с чем решение территориального управления было обжаловано в коллегиальный орган ФАС России.

Президиум ФАС России отменил решение территориального органа, указав, что основанием возникновения спорных правоотношений являлись факты направления конкретных договоров в адрес определенного круга потребителей. Однако с учетом изменений, внесенных в часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, исключена возможность признания злоупотреблением доминирующим положением таких действий, которые ущемляют интересы отдельных определенных потребителей, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности.

3. Решение Президиума ФАС России по жалобе АО «Мединторг» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области от 22 февраля 2017 года по делу № 05-15/32-16

В указанном деле рассматривался вопрос о том, правомерно ли территориальный орган установил факт нарушения статьи 11 Закона о защите конкуренции, в части заключения соглашения, которое привело к поддержанию цен на электронных торгах.

Территориальным управлением было установлено, что подача заявок и ценовых предложений двух участников, а также заключение контрактов, происходили с одного IP-адреса, что и послужило основанием для вынесения оспариваемого решения. Однако Президиум ФАС России установил, что учредители участников входят в одну группу лиц, поскольку являются членами одной семьи. Поэтому согласно части 7 статьи 11 Закона о защите конкуренции положения статьи 11 данного закона на участников не распространяются, а, следовательно, их действия не могут быть квалифицированы как заключение запрещенного соглашения.

Механизм досудебного обжалования решений территориальных антимонопольных органов функционирует довольно успешно: более трети жалоб привели к положительным результатам для заявителей. Однако анализ правоприменительной практики свидетельствует о сравнительно небольшом количестве фактов обращения с жалобами об оспаривании решений территориальных управлений.

Причины небольшого количества жалоб могут быть связаны с наличием определенных пробелов в регулировании процедуры составления, подачи и рассмотрения жалоб, а также с существенным ограничением пределов рассмотрения жалоб коллегиальными органами ФАС России.

Однако, несмотря на указанные факторы, «ведомственная апелляция» имеет большой потенциал. Установленная процедура значительно оперативнее судебного оспаривания. Более того, активное использование введенного механизма поможет сделать практику территориальных органов единообразной, а также приведет к разгрузке судов.

[1] Федеральный закон от 5 октября 2015 года № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[4] См. Решение Президиума ФАС России по жалобе ГУП МО «Мособлгаз» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве от 8 июня 2016 года по делу № 1-10-1918/77-15; Решение Президиума ФАС России по жалобе АО «Мединторг» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области от 22 февраля 2017 года по делу № 05-15/32-16.

[5] См. Решение Президиума ФАС России № 16-5-1/1 от 13 апреля 2016 года по жалобе ООО «Башкирская лифтовая компания» на решение УФАС по Республике Башкортостан от 31 декабря 2015 года по делу № А-136/16-15.

[6] См., например, Решение по жалобе АО «Оборонэнергобыт» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области от 16 февраля 2016 года по делу № 79-186-15/5; Решение по жалобе Деева А.Ю. на решение Тульского УФАС России от 11 ноября 2016 года № 03-03/06-2016.

[7] Примечание. Ассоциация антимонопольных экспертов (ранее НП «Содействие развитию конкуренции).

[8] См. Решение Президиума ФАС России по жалобе АО «Мединторг» на решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области от 22.02.2017 по делу № 05-15/32-16.

[9] См. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 марта 2017 года № 09АП-6108/2017 по делу № А40-216779/16.

[10] Примечание. Возможность оспаривания решения территориального органа в судебном порядке сохраняется до истечения срока на подачу заявления в суд, установленного АПК РФ (3 месяца).

[11] См. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27 апреля 2017 года № Ф05-4976/2017 по делу № А40-145056/2016.

[12] Текст проекта доступен в Системе Консультант+, либо по ссылке: http://regulation.gov.ru/projects#npa=42694.

[13] Примечание. В настоящем аналитическом обзоре при подсчете не учитывались жалобы, возвращенные заявителям по процессуальным основаниям, в том числе в связи с пропуском срока обжалования.